广东某食品有限公司与某县市场监督管理局罚款案

——过罚相当原则的司法适用

关键词  行政  行政处罚  食品安全  过罚相当  兜底条款    

裁判要旨

食品安全关系到人民群众的身体健康和生命安全，行政机关有义务把“最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责”落到实处。但在适用《食品安全法》的具体条文实施行政处罚时，仍应受到《行政处罚法》过罚相当等基本原则的约束，并参酌整个行政实体法律规范体系、行政实体法的立法宗旨以及做出行政行为的目的、内容和性质，从整体进行判断；仍须审酌全案事实、性质、情节、社会危害程度及当事人主观过错，坚持处罚与教育相结合原则和过罚相当原则，以达到纠正违法行为的目的。行政执法机关在进行执法监督时，要审慎行使裁量权，确保过罚相当，执法有“温度”。 

相关法条

《中华人民共和国食品安全法》第六条、第三十四条第二项、第一百二十四条第一款第一项

《中华人民共和国行政处罚法》第五条第二款、第二十八条第一款、第六十条

《市场监督管理行政处罚程序规定》第六十四条、第八十二条

《广东省市场监督管理局关于行政处罚自由裁量权的适用规则》第十七条、第十九条  

《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二、三、六项

   案件索引

    一审：广东省潮州市湘桥区人民法院（2024）粤5102行初16号（2023年6月25日）

    基本案情

原告：广东某食品有限公司（以下简称食品公司）

被告：某县市场监督管理局（以下简称某县市监局）

食品公司向一审法院起诉请求：1. 依法撤销某县市监局作出的饶市监处〔2023〕150号行政处罚决定；2. 本案诉讼费用由被告承担。

一审法院审理查明：2023年6月25日，某县市监局接到省市监局抽检（通过购买方式进行）中发现食品公司生产的某批次“蒜酥”产品检验不合格的通知，当天进行登记并调查。同年6月30日到食品公司位于饶平的经营地送达了广东省食品检验所(广东省酒类检测中心)《检验报告》等，进行现场检查并制作现场笔录，现场查无该批次“蒜酥”产品库存，已处于停产状态，单位经营地已迁出至广东省汕头市。食品公司收到通知后，对《检验报告》中体现“二氧化硫残留量不合格”的检验结果提出异议，认为二氧化硫是原料带入。2023年7月27日广东省市场监督管理局向食品公司发出《食品安全监督抽检异议(复检)申请结果通知书》，驳回了食品公司的异议申请。2023年7月28日，某县市监局针对食品公司该批次抽检不合格的“蒜酥”产品进行了立案，同日以邮寄送达的方式向食品公司发出《询问通知书》，告知食品公司接受询问调查。邮件以“查无此人-单位”被退回。因食品公司经营地已经搬迁到广东省汕头金平区，2023年8月24日某县市监局向汕头市金平区市场监督管理局(下称金平市监局)发出《协助调查函》，将食品公司上述产品不合格的情况向辖区的市监局进行通报，要求对此事协助调查。

2023年10月13日，汕头金平市监局复函，并附上食品公司回复该局的说明，食品公司在说明中确认：本次广东省食品检验所检验出含有极少量二氧化硫残留量，不符合GB2760《食品添加剂食用标准》。现在蒜酥产品已启用新的产品标准，今后不会再出现二氧化硫残留量不符合产品标准的问题。该司在6月底接到检测报告通知后第一时间通知供应商召回同批次产品，但因为该该批次产品只生产极少量，短时间内已流入流通市场无法召回。该司在搬迁至汕头的过程中大部分生产资料及销售台账等遗失在原厂房内来不及搬走。2023年10月23日，被告向食品公司邮寄《限期提供材料通知书》，要求食品公司提供生产经营的不合格“蒜酥” 生产情况并附相关证明材料。邮件以“拒收”被退回。

2023年11月23日，某县市监局到汕头市金平区向食品公司直接送达《行政处罚告知书》，食品公司向某县市监局提交陈述申辩书，主要意见：市监局应对不合格一事进行充分调查核查。该司并未收到询问通知书，也没有拒收限期提供材料通知书，对于告知书中所陈述的不配合的相关情况，不予承认。该产品二氧化硫超标准极低量，市民食用后也不会对健康带来危害，行为违法轻微。疫情三年，企业艰难，请容许企业改正错误，撤回对该司的处罚。

2023年12月5日某县市监局对食品公司作出行政处罚决定，认定：当事人无前来配合调查，拒收该局发出的《限期提供材料通知书》。涉案不合格“蒜酥”货值无法确定，违法所得无法确定。当事人生产经营不合格食品“蒜酥”的行为，违反了《中华人民共和国食品安全法》第三十四条第二项的规定，决定依据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十四条第一款第一项、《中华人民共和国行政处罚法》第二十八条第一款的规定，并适用《广东省市场监督管理局关于行政处罚自由裁量权的适用规则》（以下简称《裁量权适用规则》）第十九条第（三）项“其他依法可以从重行政处罚的”，作以下处理：1.责令当事人立即改正违法行为；2.处罚款86000元。食品公司不服该处罚决定，遂诉至本院，请求处理。

裁判结果

食品安全，关乎民众的生命健康，每一个食品生产经营单位都承担起食品安全主体责任。行政机关在进行执法监督时，不应简单套用处罚标准，生硬执法，应坚持处罚与教育相结合原则，更新执法理念，把单一处罚环节延伸为“教育、整改、处罚”的长链条，合理行使行政处罚的自由裁量权。经释法析理，食品公司承认自身生产存在的不足，倾诉公司面临的困境，更表达坚决改正不足的决心。行政机关则表示将进一步规范行政执法活动，优化执法措施，切实保障群众食品安全，促进市场良好运行，根据该案具体情况，将适用的从重处罚标准变更为一般处罚标准，食品公司主动缴纳罚款并向本院申请撤诉，并表示已改进生产，产品未再出现不合格情况。广东省潮州市湘桥区人民法院于2024年6月25日作出(2024)粤5102行初16号行政裁定书：准予原告食品公司撤回起诉。

    裁判理由

本院认为，根据《中华人民共和国食品安全法》第六条的规定，某县市监局作为县级市场监督管理部门，具有对本辖区内的食品安全违法行为予以查处的法定职权。

本案争议焦点在于：某县市监局作出的行政处罚决定的合法性，取决于认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法，量处是否适当。本院综合评判如下：

关于事实方面，食品公司生产的某批次“蒜酥”产品经检验不合格，有广东省食品检验所(广东省酒类检测中心)《检验报告》《食品安全监督抽检异议(复检)申请结果通知书》为据，食品公司对此虽提出异议，但缺乏充分有效的证据证明，不予采信。关于处罚程序方面，某县市监局于2023年7月28日对食品公司上述行为进行立案后，进行调查、取证，告知食品公司陈述、申辩权利。某县市监局向食品公司发出的《询问通知书》及《限期提供材料通知书》直接采取邮寄方式送达，邮件未能妥投情况下，没有再通过其他方式送达，根据《市场监督管理行政处罚程序规定》第八十二条“…（四）直接送达有困难的，可以邮寄送达或者委托当地市场监督管理部门、转交其他部门代为送达。邮寄送达的，以回执上注明的收件日期为送达日期；委托、转交送达的，受送达人的签收日期为送达日期。（五）受送达人下落不明或者采取上述方式无法送达的，可以在市场监督管理部门公告栏和受送达人住所地张贴公告，也可以在报纸或者市场监督管理部门门户网站等刊登公告。自公告发布之日起经过三十日，即视为送达。公告送达，应当在案件材料中载明原因和经过。在市场监督管理部门公告栏和受送达人住所地张贴公告的，应当采取拍照、录像等方式记录张贴过程。”的规定，送达程序不符合规定。自立案至作出行政处罚之日已超过《中华人民共和国行政处罚法》第六十条及《市场监督管理行政处罚程序规定》第六十四条关于办理期限的规定，程序不合法。关于法律适用及量处方面，某县市监局根据上述邮件被退回等情况，认定食品公司不配合调查，拒收相关通知书，遂对食品公司适用从重处罚情形处以罚款，未能将其主观过错程度、处罚前科、客观危害等作为考量因素，属认定事实不清，适用法律及量处均不当。根据《行政诉讼法》第七十条第二、三、六项的规定，某县市监局作出的行政处罚决定依法应当予以撤销。

为避免“程序空转”，实质性解决行政争议，本院将科学适用过罚相当原则，合理确定罚款数额贯穿纠纷协调化解全过程，促使某县市监局主动变更行政处罚数额，食品公司主动缴纳罚款并申请撤回起诉，既纠正了商家的违法行为，又促推依法行政和法治政府建设，案件纠纷得以彻底解决。

案例注解

近年来，“毒芹菜案”等“轻过重罚”极端个案频发，引起社会各界关注。为了在行政处罚领域避免出现类似情况，实现形式法治和个案公平，应坚持“过罚相当”这一重要原则。

一、行政处罚应遵循过罚相当原则

行政处罚具有惩罚、教育的双重功能，通过行政处罚既应达到纠正违法行为的目的，也要起到教育违法者及其他社会大众的作用。无论是对已然违反义务的惩罚还是对未来违反义务的防范，其目的都在于维护行政管理秩序，而违法者破坏行政管理秩序的程度和后果存在差异，就要求根据违法程度、维护行政管理秩序的需要等采取最适合的处罚方式，以达到惩罚、教育功能的有机统一。《行政处罚法》第五条第二款规定：“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。”其中，“与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当”，就是“过罚相当”原则的具体表现。要遵循“过罚相当”原则，即行政主体对违法行为人适用行政处罚，所科罚种和处罚幅度要与违法行为人的违法过错程度相适应，既不“轻过重罚”，也不“重过轻罚”，避免畸轻畸重的不合理、不公正情况。

本案系涉食品安全行政处罚案件。食品安全问题事关民生，事关社会发展，为此，国家按照最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚要求制定了《食品安全法》。从行政处罚的角度看，《行政处罚法》与《食品安全法》两者之间是基本法与单行法、总则与分则的关系，《行政处罚法》为具体执法领域的处罚规定提供了原则性的指导。行政机关针对具体的违法行为实施行政处罚时，应同时关注《行政处罚法》原则性规定的规范和指引作用，而不能拘泥于具体处罚规定的情形和幅度，忽略了《行政处罚法》关于教育与处罚相结合、过罚相当等处罚原则对处理结论的指引作用。从行政法的基本原理上看，过罚相当原则是行政法上“比例原则”“行政合理性原则”在《行政处罚法》上的具体体现，对符合行政处罚法基本原则相关情形的，可以适用《行政处罚法》的相关规定。

二、过罚不当的认定

2023年2月份，《国务院关于进一步规范和监督罚款设定与实施的指导意见》公开发布，要求依法科学设定罚款，严格规范罚款实施，全面强化罚款监督。这是对行政法规、规章中罚款设定与实施作出了规范，旨在解决“以罚增收”“以罚代管”“逐利罚款”等突出的问题，促进民营经济发展壮大，推动高质量发展。

行政处罚坚持“过罚相当”原则可从以下方面着手：第一，准确认定事实。执法人员应严格遵守调查取证规定，客观、全面收集证据，包括涉案当事人基本情况、主观认识和整改态度、违法行为的具体细节及后果等，正确认定违法主体和违法事实，为合理处罚奠定基础。第二，综合考量因素。要综合考虑违法行为的性质、情节以及社会危害程度等。比如，对于食品安全领域的处罚，需考量当事人主观过错程度、处罚前科、客观危害等。第三，正确行使裁量权。执法人员需依据立法目的，在法定裁量范围内，根据具体案件情况，合理确定处罚种类和幅度，避免 “小过重罚” 或 “重过轻罚”，同类案件情节和危害程度相当的，应做到 “同案同罚”。第四，遵循法定程序。要严格遵循程序规范，保障当事人的陈述、申辩权利，充分听取其意见，对陈述申辩意见均应明确是否采纳的理由，以程序正当助推处罚决定的正当性。第五，坚持处罚与教育相结合。处罚只是手段，教育当事人自觉守法才是目的。对于轻微违法行为，可采取责令改正、警告等方式，给予当事人改正机会，帮助其认识错误，减少对立情绪，促进其合法合规经营。

本案中，如上所述，某县市监局未考虑应当考虑的因素，所作行政处罚的种类和幅度与违法行为的事实、性质、情节、社会危害程度不相当，属于过罚不当。

三、兜底条款在行政处罚中的正确适用

“兜底条款”作为一项列举法不能穷尽所有事项的立法技术，也叫“口袋条款”，它将所有列举条款没有包括的，或者难以包括的，或者目前预测不到的，都包括在这个条款中，用“其他”“等”等概括性用语表示。按照同类解释法律适用规则，“兜底条款”必须作出与所列举事项的要素性质相同、作用相当的解释。

行政机关通过行政裁量适用兜底条款时，不得任意适用，应与同条款中已经明确列举的情形相联系，参照同条款中已经明确列举的情形所设置的标准来确定能否适用。适用兜底条款的情形应与同条款中已经明确列举的情形具有相同或相似的价值，在性质、影响程度等方面具有一致性，且应符合该条款的立法目的。

本案中，某县市监局适用的兜底条款表述为“其他依法可以从重行政处罚的”。在这一兜底条款中，“从重行政处罚”并没有明显的价值内容，因此它可以被看作立法者有意留给适用者进行立法价值判断的空间，由适用者根据具体个案加以价值证成。被告以食品公司不配合调查，拒收相关通知书等为由作出从重处罚的认定，显然是认为不配合调查在价值上与同条款中已经明确列举的情形一致。同条款中已经明确列举的“在发生自然灾害、事故灾难、公共卫生或者社会安全事件期间实施违法行为的”“因同一性质的违法行为受过刑事处罚，或者一年内因同一性质的违法行为受过行政处罚的”两种情形都是确定性的事实，社会影响及主观过错明显，而《裁量权适用规则》第十七条明确列举的可以依法从轻或者减轻行政处罚的情形包括“积极配合市场监督管理部门调查，如实交代违法事实并主动提供证据材料的”，由此可见，不配合调查不能当然认定为从重处罚情形。纵观《裁量权适用规则》的规定，对没有从轻、减轻或者从重处罚情节的，应适用一般处罚标准进行处罚。某县市监局适用从重处罚标准，显然与同条款明确列举的情形在性质、影响程度上并不具有相同或者相似的价值，其作出的行政处罚属量处不当。

典型意义

“法治是最好的营商环境”。法治政府建设需要法院和行政机关立足岗位，各司其职，更需要依赖双方良性互动，共同为营造新质生产力发展的市场环境和社会经济的平稳发展提供有力量、有温度的服务。该案通过对行政裁量权的有效监督，着重审查行政相对人的过错程度和违法行为的性质、情节及社会危害程度主客观两个维度，准确判断“过”的大小，充分考量罚“相当”的因素，并运用法解释技术对兜底条款的适用和裁量作出认定，合理判定行政处罚种类和处罚幅度，充分发挥司法审查在规范行政执法、保障当事人正当权益方面的作用，通过“听断以法”“调处以情”，促使矛盾纠纷得以实质性化解，有效实现惩罚与教育相结合，对以良法善治保障法治化营商环境，推动高质量发展具有重要意义，取得良好的法律效果和社会效果。

编写人：潮州市湘桥区人民法院    林丽如