原告许泽杰诉被告饶平县人民政府、饶平县市场监督管理局投诉举报答复及行政复议决定案

——投诉举报人提起行政诉讼的原告资格判定

        关键词  投诉举报 利害关系 原告资格  诉权  

        裁判要点

投诉举报的作用主要为行政机关直接查处违法行为提供线索或者证据,因此其规范目的在于维护公共利益,而非保障消费者个人的合法权益。在相关行政机关已就投诉举报事项依法进行查处，并将调查处理结果告知投诉举报人，且相关法律、法规、规章未规定投诉举报人具有为第三人施加负担请求权的情况下，投诉举报人基于不服投诉举报答复、行政复议决定提起撤销之诉缺乏请求权基础,其与该处理结果之间不存在利害关系,不具有原告主体资格。

        相关法条

       《中华人民共和国食品安全法》第十二条

《食品药品投诉举报管理办法》第五条、第十九条

《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条

《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第十项

      案件索引

      一审：广东省潮州市湘桥区人民法院（2022）粤5102行初44号（2022年6月20日）

       基本案情

原告：许泽杰

被告：饶平县人民政府（以下简称饶平县政府）

被告：饶平县市场监督管理局 （以下简称饶平市监局）

许泽杰向一审法院起诉请求：1.撤销饶平县政府2022年4月12日作出的行政复议决定书；2.撤销饶平市监局2021年12月31日作出的投诉举报答复并限期重新作出答复；3.本案诉讼费用由饶平县政府、饶平市监局共同承担。

经审查查明：2021年11月8日，许泽杰通过全国12315平台投诉饶平县汫洲镇XX水产品干货经营部，同日分别提交两份投诉单，一份投诉单记载的投诉诉求：“本人11月7日在其抖音店购买了该鱼胶，本人打算送人，后面收到货的时候发现该产品没有生产日期保质期以及厂家信息，为三无产品，且里面没有商品标签以及其他说明，而且里面有黑的坏的，商家以次充好，本人要求退货退款，以及三无产品不符合国家食品安全标准，故要求退赔费用以及依照中华人民共和国食品安全法第148条消费者有权利向商家主张赔偿，退一赔十，且要求商家下架此款产品，请求：退货、停止侵权、核定侵权责任”。另一份投诉单记载的投诉诉求：“其于2021年11月6日通过抖音商家‘录宇图1花胶XX养生堂’网购三袋鱼胶，其收到货后发现鱼胶含有残次品，且在外包装没有标注生产厂家、生产日期等信息，属于三无产品。现来电投诉抖音商家‘录宇图1花胶XX养生堂’销售的鱼胶属于三无产品的问题，要求商家给予退货退款并根据相关法律法规进行赔偿”。饶平市监局对许泽杰的投诉予以受理，经调查后于2021年12月7日通过该平台向许泽杰反馈相关情况。

2021年12月10日，许泽杰再次通过全国12315平台就上述事项投诉饶平县汫洲镇XX水产品干货经营部，要求饶平市监局就食品安全问题以及三无产品问题对商家进行处罚。因该举报事项与其2021年11月8日的投诉，是基于同一订单、同一产品和同一对象，且投诉和举报内容几乎一致，饶平市监局经审批后将举报线索合并入2021年12月6日对经营者的立案调查中进行依法处理。经对被投诉举报人的经营场所进行现场检查, 发现该经营者销售的鱼胶均有贴上标签，也查无原告举报的同款产品及库存。2021年12月17日，饶平市监局对饶平县汫洲镇XX水产品干货经营部作出饶市监不处告〔2021〕42号《不予行政处罚决定书》，认定该经营部经营无标签食用农产品“鱼胶”违反了《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》第三十二条第一款的规定，但考虑到经营的“鱼胶”是从渔民进货的食用农产品，经营时间短，属首次违法，没有造成危害后果，在调查过程中，积极配合调查，知道食用农产品应当包装或者附加标签的情况后，及时对产品标签进行整改，及时纠正销售无标签食用农产品（鱼胶）行为，并提供了整改好的产品新标签，依据《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》第五十二条、《中华人民共和国行政处罚法》第三十三条第一款的规定，决定对该经营部不予行政处罚。饶平市监局于同月31日将上述内容在全国12315平台向许泽杰进行反馈，并向许泽杰送达告知书。许泽杰收到后不服,向饶平县政府申请行政复议。 饶平县政府于同年4月12日作出饶府行复〔2022〕4号《行政复议决定书》,决定驳回许泽杰的复议请求。许泽杰不服，以近年来我国海域污染严重，大部分海产品都存在重金属超标的问题，海产品类的东西应当有检测报告以及合法的渠道来源，两被告处理不当，应予以纠正为由诉至本院，请求处理。

        裁判结果

经就原告许泽杰与被诉行政行为是否具有利害关系、其是否具有原告资格问题向许泽杰释法解惑，许泽杰最终申请撤回起诉，广东省潮州市湘桥区人民法院于2022年6月20日作出（2022）粤5102行初44号行政裁定：准予许泽杰撤回起诉。

        裁判理由

饶平市监局作为饶平县食品药品监督管理机关,负有调查处理许泽杰投诉举报的相应法定职责,其受理后已对被投诉举报人进行现场检查及调查取证, 根据调查核实情况对被投诉举报人作出饶市监不处告〔2021〕42号《不予行政处罚决定书》，并已作出涉案《投诉举报处理结果告知书》书面回复许泽杰，已经履行了其处理食品方面涉嫌违法行为线索并予以回复的职责。

许泽杰提起本案行政诉讼,其实质是对饶平市监局的调查处理结果不服，其目的是想改变行政机关的调查处理结果，这应依赖于法律、法规或者规章是否规定了其相应请求权。许泽杰虽然购买了饶平县汫洲镇XX水产品干货经营部销售的“鱼胶”,但其向饶平市监局提出查处申请,目的并非维护其个人作为消费者的合法权益,而是意图通过行政机关对饶平县汫洲镇XX水产品干货经营部进行整体查处并作出处罚，属于举报性质。举报的作用主要为行政机关直接查处违法行为提供线索或者证据,因此其规范目的在于维护公共利益,而非保障消费者个人的合法权益。本案中, 许泽杰也未提交其因涉案产品质量安全情况影响到其受法律保护的利益的有效证据。行政机关对被举报人的处理结果,不直接为举报人设定权利义务,举报人与行政机关的处理结果之间不具有行政法上的利害关系。在举报事项未影响投诉举报人合法权益的前提下, 相关法律、法规、规章也未规定其具有为第三人施加负担的请求权的情况下，许泽杰基于不服投诉举报答复、行政复议决定提起撤销之诉缺乏请求权基础,与该处理结果之间不存在利害关系,不具有原告主体资格,提起的本诉不符合法定起诉条件。

基于上述分析考量，从实质性化解行政争议的角度出发，本案于开庭前向原告充分释明法理，阐明事理，最终原告主动撤回起诉，纠纷得以高效、圆满解决。

        案例注解

由于执法资源有限和被监管对象众多，行政机关对违法行为无法随时掌握，公民对违法事实的投诉举报，有利于弥补行政机关执法能力的不足。然而，实践中，行政机关对公民投诉举报事项的处理或答复，有时并不能让投诉举报人满意。而对投诉举报事项，处理机关不予答复、不予受理、未发现违法行为的答复行为，或对被投诉举报人的相应处理决定等，投诉举报人能否提起行政诉讼，即其是否具备原告主体资格，是审理该类案件时首先应思考的问题。以下从行政诉讼中“利害关系”暨原告主体资格的认定、投诉举报人原告资格判断两个方面对本案例进行分析阐述。

一、如何理解行政诉讼法规定的“利害关系”暨如何认定原告主体资格问题

原告诉讼主体资格实质上涉及的是人民法院启动对被诉行政行为进行合法性审查的条件。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一条、第二条第一款、第十二条第一款、第二十五条第一款、第四十九条第一项的规定，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼需主张其合法权益受到被诉行政行为的侵犯，人民法院随之以该主张为起点，客观地审查其是否确实与被诉行政行为有利害关系。

行政法上利害关系的判断较为复杂，原告主体资格总是与司法体制、法治状况和公民意识等因素密切相关，且判断是否具备原告主体资格的标准多重，并呈逐渐扩大和与时俱进态势。其中，保护规范理论在最高院的相关案例中予以采用，保护规范理论或者说保护规范标准，将法律法规保护的权益与请求权基础相结合，具有较强的实践指导价值。即以行政机关作出行政行为时所依据的行政实体法和所适用的行政实体法律规范体系，是否要求行政机关考虑、尊重和保护原告诉请保护的权利或法律上的利益，作为判断是否存在公法上利害关系的重要标准。申言之，当事人民法上的权益或者习惯法上的权益，只有在有关行政法律规范对其加以保护的情形下，才能成为行政法上保护的权益，才能形成行政法上的利害关系，才能取得原告主体资格，才能请求司法保护该权益。否则，上述相关权益，只宜通过民事诉讼或者针对直接对其设定权利义务的行政行为提起行政诉讼等方式来保护。具体到上述案例，许泽杰于2021年11月8日及2021年12月10日就其11月7日在商家抖音店购买鱼胶后认为商家涉嫌的违法行为向饶平市监局进行投诉举报，投诉事项分别为“退货、停止侵权、核定侵权责任”“要求商家给予退货退款并根据相关法律法规进行赔偿”“就食品安全问题以及三无产品问题对商家进行处罚”，其中“退货、停止侵权、核定侵权责任”“要求商家给予退货退款并根据相关法律法规进行赔偿”，根据《中华人民共和国食品安全法》《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》的相关规定，市场监督管理部门经投诉人和被投诉人同意，可采用调解的方式处理，处理无果情况下，并不具有处理的法定职责，故许泽杰只能通过民事诉讼途径加以解决。针对许泽杰提出的“就食品安全问题以及三无产品问题对商家进行处罚”，其意图通过行政机关对商家进行整体查处并作出处罚，应属于举报性质。经饶平市监局针对商家的行为进行了调查核实，认为商家的行为达不到应当处罚的程度，决定不予处罚，并将调查结果向许泽杰进行了告知，应当属于履行了相应法定职责。《中华人民共和国食品安全法》虽然规定任何组织或者个人有权举报食品安全违法行为，但举报权并不必然包括为第三人施加负担的请求权，故许泽杰对饶平市监局的处理告知行为不具有法律保护的权益，不应赋予其原告资格。

二、投诉举报人的原告资格判断

投诉指因自身合法权益受损而请求行政机关处理，其规范的目的在于保障投诉人自身的合法权益，如果行政机关对投诉不予受理或者不履行依法纠正、查处的法定职责，投诉人可以依法提起履行职责之诉。举报则指单纯的反映违法行为，与自身合法权益无涉，其规范目的在于维护公共利益，而非保障举报人自身的合法权益。本案中，许泽杰向饶平市监局提出的投诉，既包括作为消费者对于商家存在侵犯其合法权益的“投诉”，又混杂着反映商家存在销售三无产品等涉嫌存在食品安全违法问题，要求职能部门启动行政处罚程序的“举报”。饶平市监局对许泽杰对上述投诉举报事项均进行了调查核实，后认为商家的行为达不到应当处罚的程度，决定不予处罚，并将调查结果向许泽杰进行了告知，应当属于履行了相应法定职责。许泽杰以近年来我国海域污染严重，大部分海产品都存在重金属超标的问题，海产品类的东西应当有检测报告以及合法的渠道来源，两被告处理不当为由，质疑饶平市监局对其提出的“就食品安全问题以及三无产品问题对商家进行处罚”的处理，要求人民法院撤销饶平市监局的告知答复并重新作出答复，其核心诉求是要求作成或者加重对用人单位的处罚。这涉及到对行政机关受理投诉之后的调查处理结果不服，能否提起行政诉讼的问题。法律、法规或者规章规定的投诉举报请求权，在于促使行政机关对于投诉举报事项发动行政权。如果行政机关发动了行政权，并将调查处理结果告知投诉人，就属履行了法定职责。如果投诉举报人对调查处理结果不服，其提起诉讼的目的是想为第三人施加负担，例如要求作成或者加重对于第三人的处罚，则应依赖于法律、法规或者规章是否规定了为第三人施加负担的请求权。就本案所涉食品安全管理领域，《中华人民共和国食品安全法》第十二条规定，任何组织或者个人有权举报食品安全违法行为，依法向有关部门了解食品安全信息，对食品安全监督管理工作提出意见和建议。据此，公民、法人或者其他组织对食品安全违法行为享有举报的权利。但《中华人民共和国食品安全法》仅规定，任何组织或者个人有权举报食品安全违法行为，举报权并不必然包括为第三人施加负担的请求权。 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定:“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织,有权提起诉讼。”第四十九条规定:“提起诉讼应当符合下列条件:(一)原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织;……”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第(十)项“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围:(十)对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”第六十九条“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的…… ”的规定，许泽杰对饶平市监局的处理告知行为不具有法律保护的权益，许泽杰的起诉依法应当予以驳回。

典型意义：

投诉举报是公民、法人或者其他组织参与行政管理的重要途径，除了维护自身合法权益，对于监督行政机关依法行使职权，弥补行政机关执法能力不足也发挥着积极作用。目前，涉及投诉举报及层级监督的行政复议和行政诉讼大量存在。在依法保障当事人复议申请权和起诉权的同时，亦应规范其行使。特别是实践中比较多见的职业打假人虽然具有消费者外观，但其实质是以营利为目的，非因生活需要、生活消费购买产品，故其不属于一般消费者，也不属于传统意义上的投诉人，其提起诉讼的目的已超出维护自身合法权益的范畴，其营利目的不属于行政机关履行查处职责时的考虑范围，故原则上不应赋予其对行政机关所作答复的原告资格。对职业打假人的判定，可从购买产品数量、用途、类别、频次、提起诉讼的数量等方面进行。除职业打假人外，对一些职业投诉举报人的诉权判断，也可以参照上述思路进行，将恶意举报、职业维权、滥诉等明显不具有诉的利益的起诉排除在外。本案例从法律规定分析界定原告与被诉行为的利害关系，并从实质性化解行政争议的角度，向原告释法解惑，促使原告主动撤回起诉，取得较好的政治效果、法律效果和社会效果。

第一审法院合议庭成员：林丽如（审判长、承办法官）、审判员雷燕君、人民陪审员陆海扬

编写人：潮州市湘桥区人民法院    林丽如