朱雪忠  代志在

内容提要： 知识产权关系国家安全。既有研究着眼于具体风险， 缺少基于总体国家安全观的理论 阐释， 难以回应日益复杂的知识产权安全形势。维护知识产权安全要在总体国家安全观的指导下回答 治理什么、谁来治理以及如何治理三个问题。本文从本体论层面总结了知识产权安全的内涵， 指出了 知识产权安全的特征， 明确了知识产权安全在国家安全体系中的定位； 进而回答了知识产权安全治理 对象、治理主体与治理路径的问题， 并在此基础上构建了以国家知识产权安全战略为指导， 知识产权 安全法律制度与政策为主要手段， 协同产业预警与应急机制和企业合规体系的现代化治理体系。本研 究在理论上发展深化了总体国家安全观在知识产权领域的具体意涵， 在实践上可为我国知识产权安全 治理路径选择提供参考。

关 键 词： 总体国家安全观  知识产权安全治理  治理体系现代化  知识产权强国建设  知识 产权风险预警

Abstract: Intellectual property is a matter of national security. Existing studies focus on specific risks rather than theoretical explanation based on the overall national security concept, it is therefore difficult to deal with the increasingly complicated situations of intellectual property security. To safeguard intellectual property security, there are three questions to be answered under the guidance of the overall national security concept, i.e., what to be governed, who to govern and how to govern. This paper summarizes the connotation of the security of intellectual property at the ontological level, points out the characteristics of the security of intellectual property, and makes clear the position of the security of intellectual property in the national security system. Then it answers the questions of governance object, governance subject and governance path. On this basis, this paper constructs a public-private collaborative governance system which takes the national intellectual property security strategy as the guidance, the intellectual property security legal system and policy as the main means, and the industrial early warning and emergency response mechanism and the enterprise compliance system as the coordination. In theory, this study deepens the specific meaning of the overall national security concept in the field of intellectual property, and in practice, it can provide reference for the choice of the governance path of intellectual property security in China.

Key Words: overall national security concept; intellectual property security governance; modernization of China's system for governance; intellectual property powerhouse construction; risk early warning system of intellectual property

作者简介： 朱雪忠，同济大学上海国际知识产权学院教授、博士生导师

代志在，同济大学上海国际知识产权学院博士研究生

基金项目： 本文为国家社会科学基金重大项目“国家重大科技产业项目知识产权安全风险监测预警与防控体系”（项目号： 19ZDA102）阶段性成果。

引  言

二十一世纪以来，世界主要战略力量格局发生显著变化，多极化政治格局深入发展。在此背景 下，逆全球化、贸易保护主义与民粹主义抬头，推动大国战略博弈加剧。以特朗普政府为首的西方 势力对我国经济、科技发展进行了强力遏制与打压，其接任者拜登政府亦延续了强硬的对华政策。 《2021年战略竞争法案》成功提交美国国会参议院审议，标志着美国两党对华政策合流a。这项法案 涉及政治、经济、科技、军事、意识形态等多个领域，意图在前沿科技、联盟和伙伴、西方价值观、 经济治国方略（Economic Statecraft）以及战略安全领域与中国开展长期全面战略竞争b。

随着国际竞争格局的演化，非传统安全因素逐步涌现，并在总体国家安全体系中占据核心地位。 各类安全因素相互交织、相互影响，对国家安全治理提出重大挑战。在诸多非传统安全因素中，知 识产权安全备受重视。习近平总书记在2020年11月30日中共中央政治局第二十五次集体学习中强调， “要维护知识产权领域国家安全”c。尽管有关知识产权安全的实践已经展开，但相关研究还比较缺 乏，理论深度较为薄弱，难以支撑相关实践工作的开展。

一、文献综述

当前， 国家安全的相关研究都围绕总体国家安全观展开。总体国家安全观由习近平总书记在十九 届中央国家安全委员会第一次会议上首次提出， 是新时代党中央对我国面临的各种安全挑战的系统回 应d。总体国家安全观对于完善国家安全体制机制，加强国家安全能力建设， 推进国家安全治理体系 与治理能力现代化， 具有十分重要的意义。学术界以总体国家安全观为指导对生物安全e、数据安全f 以及意识形态安全g等各类安全要素开展了研究。

首先，总体国家安全观的理论先进性体现在其“既重视外部安全，又重视内部安全”“既重视国 土安全，又重视国民安全”“既重视传统安全，又重视非传统安全”。这一总体性特征不仅蕴含了马 克思主义哲学的唯物辩证法与当代系统科学的系统思维，还彰显了中国传统文化仁爱善良和以民为本 的价值取向h。其次，总体国家安全观辩证地认识了安全与发展的关系，强调“发展是安全的基础， 安全是发展的条件”i，从而放弃追求绝对安全， 保障相对安全。最后， 总体国家安全观倡导“共 同、综合、合作、可持续的”区域安全理念，从“人类命运共同体”的高度，开辟出一条基于合作与 信任的现代安全新理念!0。

总体国家安全观为构建知识产权安全治理体系提供了理论依据，但目前以总体国家安全观为指

a 《2021战略竞争法案（Strategic Competition Act of 2021）》由参议院民主党主席Bob Menendez和共和党参议员Jim Risch共同起 草。法案的前身是第116届国会参议院外交关系委员会主席、共和党人Jim Risch提出的《加强有关中国贸易、区域联盟、技术、经济和地 缘政治倡议的法案》，简称“战略法案（Strategic Act）”。《2021战略竞争法案》吸收了“战略法案”中的主要内容，并在此基础上不 断扩充、加码各种强硬的对华政策。

b 《2021年战略竞争法案》共分为五个部分， 分别是“Investing in a Competitive Future”“Investing inAlliances and Partnerships”“Investing in Our Values”“Investing in Our Economic Statecraft”和“Ensuring Strategic Security”。

c 习近平：  《全面加强知识产权保护工作 激发创新活力推动构建新发展格局》，载《求是》 2021年第3期，第8页。

d 《习近平主持召开十九届中央国家安全委员会第一次会议并发表重要讲话》， 载中国政府网2018年4月17日， http://www.gov.cn/ xinwen/2018-04/17/content_5283445.htm；参见李营辉、毕颖：《新时代总体国家安全观的理论逻辑与现实意蕴》，载《人民论坛·学术前沿》 2018年第17期，第86页。

e 参见王景云、齐枭博：《总体国家安全观视域下的生物安全法治体系构建》，载《学习与探索》 2021年第2期，第69-73页。

f 参见朱雪忠、代志在：《总体国家安全观视域下〈数据安全法〉 的价值与体系定位》，载《电子政务》 2020年第8期，第82-92页。 g 参见唐爱军：《总体国家安全观视域中的意识形态安全》，载《社会主义研究》 2019年第5期，第49-55页。

h 参见刘跃进：《总体国家安全观：民心基础与理论溯源》，载《人民论坛》 2014年第16期，第24页。

i 习近平：《积极树立亚洲安全观 共创安全合作新局面》，载《人民日报》 2014年5月22日，第2版。

!0 参见王亚军：《亚洲安全观的科学内涵与重要价值——基于系统论和区域公共产品视角》，载《管理世界》 2016年第12期，第1页。

中知识产权相关内容所占篇幅和重要性可见一斑。与之前历任美国政府相比，拜登政府的对华知识 产权政策愈发强硬。从不满中国政府未能充分保护美国的知识产权（电影、软件、音乐等） !9，到 美国官员公开指责中国政府应对所谓的“窃取知识产权”负责@0，再到通过法案直言所谓的中国“窃 取知识产权”@1，知识产权逐渐由私人纠纷上升为国家安全问题。

国家间竞争范式的转变为知识产权注入了国家安全的内涵。知识产权安全的兴起，源于知识经济 时代国家间竞争由传统军事竞争向经济、科技竞争的转变。这是因为发生了两方面的变化：一是各国 学会了如何实现经济的迅速增长；二是包括核技术在内的军事科技也远比从前更有破坏性@2。在这种 情况下，无论是中国崛起成为新兴大国，还是美国维持其霸主地位，其实现的根本路径是经济竞争， 这是当代国家间竞争范式的根本性转变。传统观念中，知识产权是一种私权，而私权通常与国家安全 无关。国家间竞争范式的转变，增强了私营部门在国家安全领域的作用和地位。新范式下，国与国之 间的竞争逐渐演化为顶尖企业之间、关键产业之间的竞争。在此背景下，知识产权作为获取竞争优势 的重要途径，成为国家竞争中的关键因素，对一国的科技安全、经济安全以及其他许多领域的安全和 利益问题都产生日益重要的影响。 @3

以知识产权为工具的国家间竞争涉及整个知识产权发展链条，包括知识产权的创造、运用与保 护三个环节。在上述环节中，不仅外部因素可能带来安全威胁（例如，美国对华的“卡脖子”战略 等），内部因素如知识产权对外转让审查制度、反垄断执法机制不完善等也可能造成安全风险。因 此，知识产权安全是指我国知识产权的创造、运用和保护各环节（存在与发展）相对处于没有危险 和不受内外威胁的状态，以及保障持续安全状态的能力。从知识产权发展的各个环节来看，知识产 权安全的内涵包括三方面的内容：（ 1）知识产权创造环节的安全；（2）知识产权运用环节的安全； （3）知识产权保护环节的安全。从知识产权安全威胁因素来看，每一环节的安全既涉及外部因素也 涉及内部因素。内部因素与外部因素之间并非孤立的，而是相互联系的。从风险产生的角度来看，单 一的内部管理制度不完善或外部恶意行为都是安全风险发生的原因，在特定情况下，两者共同作用甚 至可能产生更大的安全风险。因此，基于知识产权安全的三个环节与内外两方面因素，可以将“缺少 关键核心技术”“知识产权对外转让管理机制不完善”“知识产权反垄断、反不正当竞争制度不完 善”等风险产生机制及环节存在差异的知识产权安全问题纳入知识产权安全内涵的基本框架。这一框 架不仅能够整合当前较为典型的知识产权安全风险，还能为发现新的知识产权安全风险提供分析框 架。下面结合典型的知识产权安全风险对本框架进行说明。

（一）创造环节的安全

知识产权创造环节的安全是指创造知识产权所需的原始资料、创造过程及各保护形式的智力成果 处于没有危险和不受内外威胁的状态， 以及保障创造环节持续安全状态的能力。从内部因素来看， 创造 环节的典型安全风险包括以下内容。一是重大关键技术研发的技术路线选择风险。例如， 在投入巨额 研发经费前， 应当对选择的技术路线是否存在知识产权障碍进行充分论证。二是国家重大科技项目研 发过程中的阶段性成果与关键数据的泄露风险。三是重大科技成果保护模式选择错误的风险。具体而

!9 See Omario Kanji, Paper Dragon: Inadequate Protection of Intellectual Property Rights in China ，Michigan Journal of International Law， 27(4):1261(2006),p.1261-1283.

@0 Office of The United States Trade Representative，Findings of The Investigation into China's Acts, Policies, and Practices Related to Technology Transfer, Intellectual Property, andInnovation Under Section 301 of The Trade Act of 1974 ，March 22, 2018.

@1 参见《2021战略竞争法案》， Sec2-(13).

@2 William H. Overholt, China andAmerica: A New Game in a New Era, The Journal ofComplex Operations,9(2):35(2021), p.35-44.

@3 曹雷： 《维护知识产权领域的国家安全》， 载人民网2020年12月3日， http://politics.people.com.cn/n1/2020/1203/c1001-31953681.html.

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言， 若选用专利制度保护相关成果， 应保障专利申请质量， 避免技术方案被外国竞争者轻易规避； 如采 用技术秘密方式保护， 应完善相关保密体制机制， 做好防范反向工程的措施。四是重大关键技术的知 识产权权属风险， 尤其是在国际科技合作中， 要谨防签订的知识产权相关协议不当给我国造成的损失。

从外部因素来看，一是要警惕外国公司利用我国的遗传资源和传统知识获取专利后，在相关领域 限制我国的自主研发和商业化利用，并收取高昂的费用。二是要防止外国主体采取非法手段获取我国 核心技术方案和商业秘密等。三是要通过专利导航@4、专利权无效、获得许可等多种手段，选择适当 的技术路线规避外国企业的专利封锁和专利陷阱。

（二）运用环节的安全

知识产权运用环节的安全是指知识产权的实施、许可、转让等过程处于没有危险和不受内外威 胁的状态，以及保障运用环节持续安全状态的能力。从内部因素来看，运用环节的典型安全风险包括 以下内容。一是现有《知识产权对外转让有关工作办法（试行）》的立法层级较低且缺乏具体审查细 则，容易产生重大关键技术流失的风险。二是国家资助科研项目中知识产权的转移转化机制不完善， 在推动高校知识产权转化的过程中，容易产生国有资产流失风险。三是对外国主体滥用知识产权侵害 我国企业利益缺乏规制的风险。现行的知识产权反垄断、反不正当竞争存在规范不明确、执法力量不 足、执法机制不完善等问题，导致我国企业在受到侵害后难以获得充分救济。

从外部因素来说，一是外国投资者通过知识产权许可、转让或企业并购等方法获取涉及我国国家 安全及重大公共利益的知识产权的风险。此种风险并不局限在专利领域，在商标领域同样可能发生。 过去数十年间，外资在并购我国本土企业过程中，采取“斩首”战略，把并购目光瞄准我国各行业内 的龙头@5，许多发展势头良好的民族品牌在被收购后遭到了闲置， 最终逐渐丧失了市场份额和知名度@6。 二是外国主体潜在的知识产权滥用风险（如垄断、不正当竞争）。例如，对中国企业收取歧视性的标 准必要专利许可费用，不合理的交叉许可和强制性回授条款等@7。三是外国公司将可能不具备技术价 值、不符合我国技术发展路线的知识产权包装成高端技术，并高价卖给我国企业带来的经济风险。四 是外国政府运用行政命令等手段，强迫我国企业进行技术转让的风险。例如，特朗普政府曾以危害国 家安全为借口，强迫TikTok公司将包括核心算法在内的相关资产出让给美国公司@8。

（三）保护环节的安全

知识产权保护环节的安全是指在知识产权的维权、确权及纠纷应对等环节处于没有危险和不受内 外威胁的状态，以及保障保护环节持续安全状态的能力。从内部因素来看，保护环节的典型安全风险 包括以下内容。一是核心知识产权保护力度不足的风险。随着我国科技发展的进步，企业拥有越来越

@4 陈燕等：《新时代专利导航的理论构建与实践路径》，载《知识产权》 2020年第4期，第29页。

@5 张金清、吴有红：《外资并购对我国经济安全的潜在威胁分析》，载《复旦学报》（社会科学版） 2010年第2期，第3页。

@6 典型案例如上海家化联合股份有限公司的“美加净”商标被美国庄臣公司以合资方式收购，作价1200万元。收购第二年，“美加 净”牌商品的销售额就从前一年的3亿多元降至600万元。上海家化于1994年出5亿元将“伤痕累累”的“美加净”商标购回，尽管只经过 了不到4年的时间，但“美加净”商标已经从行业知名品牌，跌至谷底。类似的案例还包括“熊猫”牌洗衣粉、“中华”牌牙膏等。

@7 典型案件如2013年广东省高级人民法院裁定的华为诉IDC公司案、 2015年国家发展和改革委员会处罚的高通公司案。在华为诉 IDC案中， IDC公司逼迫华为公司接受的标准必要专利使用费率，与IDC公司已授权给苹果、三星等公司的标准必要专利使用费率进行对 比，分别高出近100倍和10倍，显然违背了FRAND原则。更多论述可参见祝建军：《标准必要专利使用费条款：保密抑或公开——华为诉 IDC标准必要专利案引发的思考》，载《知识产权》 2015年第5期，第27页。

@8 特朗普政府以“国家安全”为由，对TikTok “步步追杀”：于2020年8月6 日签署行政令，禁止受美国司法管辖的企业和个人在 45天后（2020年9月20 日）与TikTok及其母公司字节跳动公司进行任何交易； 8月14 日，特朗普再次发布行政令，要求字节跳动公司必 须在90天内剥离TikTok美国业务。各方围绕TikTok的核心算法资产展开了激烈博弈，而我国商务部、科技部于2020年8月28 日调整发布 《中国禁止出口限制出口技术目录》，其中“基于数据分析的个性化信息推送服务技术”被列为限制出口技术正是为了应对美国的强制 技术转让可能导致的国家安全风险。

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多的高质量知识产权，但相关权益在被侵犯后往往不能得到及时、足额的赔偿，而这可能会系统性地 损害我国的创新生态。二是知识产权全球治理能力不足的风险。一方面，我国的知识产权事业发展水 平与我国的知识产权全球治理能力并不匹配，这种错位可能导致新的全球性知识产权协议不符合我国 的发展利益；另一方面，我国知识产权全球治理能力的不足还表现为，缺乏域外司法协作和长臂管辖 机制，进而导致我国法院依法作出的判决难以得到他国法院认可，我国关键企业在世界范围的合法竞 争利益自然就无法得到保障。

从外部因素来看，保护环节的安全风险主要包括以下内容。一是以美国为首的西方国家的知识 产权政策风险。其中一些所谓的保护美国知识产权的政策实际上为美国政府超越司法程序直接制裁 我国企业提供了便利。例如，美国参议院外交关系委员会2021年4月表决通过的《2021年战略竞争法 案》中所规定的“侵犯知识产权者名单”条款，就可以不经司法审判直接对我国企业予以制裁@9 。 二是外国法院无视国际礼让、公平等原则，通过司法手段损害我国企业正当利益的风险。例如，英 国最高法院在“无线星球诉华为标准必要专利禁令救济案”#0中，主动裁决无线星球公司专利组合 的全球许可费率条款，违背了公平合理无歧视原则，给我国无线通信企业的发展以及司法管辖带来 巨大冲击#1 。三是外国政府及企业针对我国企业发起的知识产权调查和诉讼风险。例如，美国针对 我国产业和关键企业发起的知识产权诉讼、 337调查等。

三、知识产权安全的特征

知识产权安全具有区别于国家安全其他要素的特征。知识产权安全的特征源于知识产权的属性， 对 回答“谁来治理”“如何治理”具有重要意义。具体来说， 首先， 知识产权安全的指涉对象和治理主体 具有公私混合性。传统国家安全的指涉对象和实施主体通常都是国家和政府。随着国家间竞争的重心由 传统军事竞争向经济、技术竞争转移， 非传统安全因素如知识产权安全等由此成为国家安全的重要组成 部分。非传统安全因素的典型特征是国家安全利益与私人利益的融合。这就导致了非传统安全要素的风 险来源比传统安全更加多元化。例如， 经济安全的风险就可能来自跨国公司， 这与军事安全存在显著区 别。作为非传统安全因素的知识产权安全风险既可能来自于国家， 也可能来自于私人主体， 抑或二者协 同。例如，我国ICT产业面临的不合理乃至歧视性的标准必要专利许可费用就是源自私人主体的国家安全 威胁； 又如美国针对我国企业发动的337调查， 就属于公私协同造成的国家安全风险。正是由于安全威胁 来源的混合性， 知识产权安全的治理也依赖于国家与本国私营部门在战略、管理、情报等方面的协同。

其次，知识产权安全风险具有传递性。习近平总书记指出，保护知识产权就是保护创新。 #2而由 于创新与国家安全的各个领域都有着深刻的联系，因此，知识产权安全领域的风险会传递到国家安全 其他领域。在经济领域，创新是驱动经济发展的重要因素，知识产权安全领域的风险容易传递到经济 领域。当前，我国在芯片领域核心技术的缺乏，导致美国可以通过“卡脖子”战略压制我国高科技公 司的快速发展。例如，中兴公司为了解除美国政府禁止美国供应商与中兴公司进行商业往来的禁令， 支付了巨额罚款#3。又如，美国政府针对华为公司的全面禁令更是直接将华为逼入了“无芯可用”困

@9 参见《2021战略竞争法案》， Sec402.

#0 UP诉华为案，英国法院一审案件编号： HP-2014-000005；二审案件编号： A3/2017/178；三审案件编号： [2020] UKSC 37.

#1 参见祝建军：《标准必要专利全球许可费率司法裁判问题研究》，载《知识产权》 2020年第10期，第3页；祝建军：《标准必要 专利禁诉令与反禁诉令颁发的冲突及应对》，载《知识产权》 2021年第6期，第18页。

#2 习近平：《全面加强知识产权保护工作 激发创新活力推动构建新发展格局》，载《求是》 2021年第3期，第4页。

#3 高攀：《美国商务部与中兴公司达成新和解协议》，载新华网2018年6月7 日， http://www.xinhuanet.com/fortune/2018-06/07/ c_1122954053.htm.

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境#4。在国防领域，国防科技的创新与我国的军事装备和战略能力密切相关，未经安全审查披露发明 创造信息或转让有关专利会对国防安全造成不良影响。相似地，科技安全、文化安全、卫生安全、粮 食安全、乃至政治安全都可能因知识产权安全问题而受到冲击。

最后，知识产权安全的治理方式具有法治性。与国家安全其他要素的治理方式相比，知识产权 安全的治理更加依赖法律规范。这是由于知识产权是一种法定权利，其创造、运用与保护都依赖于现 行有效的法律规范。与此同时，知识产权又是一种私权，在法学理论上属于私法，而私法的基本原则 是“法无禁止即自由”。例如，在一般情况下，我国企业将自身拥有的知识产权转让、许可给外国主 体，是正常行使权利的行为。如果有关部门认为该交易可能有损国家利益需要进行安全审查，则应当 有明确的法律依据，否则将有损我国营商环境和知识产权相关法律的稳定性。

四、知识产权安全的定位

明确知识产权安全在国家安全体系中的定位，对构建符合总体国家安全观的知识产权安全治理体 系具有重要意义。总体国家安全观是一个动态、系统且有机统一的安全理论体系。习近平总书记对总 体国家安全观的论述构成了相关理论体系的顶层设计，“总体性”科学地总结了各个安全领域与安全 因素之间的重叠、交叉，但目前还没有公认的总体国家安全体系架构。 #5学术界正积极地从各专业视 角对总体国家安全体系进行发掘、建构与阐释，现阶段讨论知识产权安全在国家安全体系中的准确定 位存在理论困难。一种比较务实的做法是讨论知识产权安全与主要国家安全要素之间的关系，以明确 其在国家安全体系中的相对位置。

保护知识产权就是保护创新。维护知识产权领域的国家安全就是维护国家创新事业、创新活动 的安全。有学者进一步指出，知识经济时代条件下，知识产权制度的实施效果，关系到一国的经济发 展、科技进步的繁荣。 #6因此，知识产权安全与经济安全和科技安全联系最为紧密。知识产权的多元 属性为我们理解知识产权安全与经济安全、科技安全的关系提供了视角。

在资源基础理论视角下，知识产权是企业获取竞争优势的主要手段，知识产权创造、运用及保护 环节的安全与经济高质量发展、经济安全密切相关。在大国竞争的主要形式逐渐演化为顶尖企业的竞 争时，高质量知识产权既是保障经济安全的主要手段，也是获取经济回报、从而进一步研发投资的保 障。例如， 5G标准必要专利就为华为公司在极其逼仄的国际环境下，保障了华为公司的部分国际市 场和利润，为参与下一代通讯技术研发奠定了经济基础。

在权利与制度视角下， 知识产权是保护科技发展成果的主要途径， 也是激励科技创新的重要机 制。首先， 战略高新技术和重要领域核心关键技术自主可控是科技安全的主要目标之一。这一目标的 实现不仅需要依靠我国自主创新能力的提高， 还有赖于专利制度、商业秘密制度所提供的法律保障。 其次， 知识产权制度规定的排他性权利、专利披露制度、职务发明奖酬制度， 是科学技术系统协调运 行的核心机制。换言之， 知识产权制度在激励发明人、减少重复研发、平衡职务发明人与单位之间的利 益等方面起到了关键性作用。最后， 知识产权安全需要以科技自立自强为前提。正如林肯所说， 专利制 度就是给天才之火浇上利益之油。在此意义上， 知识产权安全与科技安全之间是相辅相成的关系。

综上，知识产权制度激励了科技创新，科技创新的成果通过知识产权得以运用、保护，获取的经 济利益又保证了新一轮的研发投入，从而产生新的技术成果。可见，知识产权安全是这一循环的关键

#4 李云舒：《华为芯片断供 “卡脖子”倒逼攻坚》，载《中国纪检监察报》 2020年9月16日，第4版。

#5 参见刘跃进：《论总体国家安全观的五个“总体”》，载《人民论坛·学术前沿》 2014年第11期，第14-20页。 #6 参见吴汉东：《知识产权的多元属性及研究范式》，载《中国社会科学》 2011年第5期，第39页。

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从治理对象来看，知识产权安全的内涵从知识产权创造环节安全、运用环节安全及保护环节安全 的角度回应了“治理什么”这一问题；从治理主体来看，知识产权安全的公私混合性特征表明国家应 当与私权主体协同治理知识产权安全风险；从治理路径来看，知识产权安全的法治性特征，表明了知 识产权安全法律制度在知识产权安全治理中的主体作用。而知识产权安全的传递性特征及其与其他主 要国家安全要素的关系，则确定了知识产权安全战略应当遵循的基本原则。

基于此，在战略层面，我国应当制定全局性的知识产权安全战略；在法律制度层面，我国应当加 紧完善知识产权安全相关的法律与政策；在产业层面，我国应当着重建立知识产权海外风险预警与应 急机制；在企业层面，我国应当推动企业建立内部知识产权安全合规体系。

（一）制定国家知识产权安全战略

我国应当制定知识产权安全战略，为正在进行和即将展开的战略竞争奠定安全基础。可以考虑在 最新版的知识产权强国建设纲要中加入有关国家安全的内容，明确我国的知识产权安全法律、政策的 制定规划，应对外部知识产权安全威胁。国家知识产权安全战略应当坚持以下基本原则。

首先，要坚持总体国家安全观的指导。由于知识产权安全风险的传递性，知识产权安全的治理 不能仅顾及知识产权领域的国家安全风险。其治理过程应考虑知识产权风险的演化与传递对国家经 济安全、科技安全、粮食安全等国家安全其他领域造成的影响。例如，在专利转化率低的真正原因 不甚明确的情况下，《专利法》第四次修改新增设的“产权激励”条款，可能导致由国家财政资助 的涉及国家安全、国家重大利益的科技项目所产生的专利权流失到个人手中，进而被外国控制，形 成知识产权安全风险。 #7如果该专利具有重大经济价值，导致产业链发展受到制约，则可能危及经济 安全。若该专利是某重大科技成果的基础专利，则我国后续研发成果的实施都将受其制约，进而形成 科技安全风险。

其次，要坚持安全与发展平衡的理念。习近平总书记强调在国家安全工作中要“既重视发展问 题，又重视安全问题”“安全是发展的前提，发展是安全的保障”#8。坚持安全与发展平衡的理念就 是要避免在知识产权安全工作上“一刀切”。例如，在知识产权对外转让工作中，如何制定知识产权 对外转让的安全审查程序、标准及材料都与我国知识产权发展工作密切相关。过于繁琐的知识产权安 全审查程序、过于严苛的审查标准、过于复杂的审查材料都会影响我国营商环境的优化，违背“放管 服”改革的要求，同时损害企业创新研发的积极性。

最后，要坚持基于“人类命运共同体”的知识产权国际安全理念。当前，部分西方国家奉行实用 主义政策，安全观念仍停留于零和博弈的传统认识，而一些中小国家采取传统的大国平衡术，试图通 过调动和利用大国安全矛盾受益#9。基于“人类命运共同体”的知识产权国际安全理念是对西方国际 安全观的超越$0。它昭示了中国制定对外政策和处理国际安全问题的价值观和基本原则。这一理念表 明，在我国倡导的新型国际关系下，合作的安全、共同的安全、可持续的安全是能够实现的。我国支 持本国疫苗企业向发展中国家进行技术转让、开展合作生产，就是对这一理念的践行。

#7 参见朱雪忠： 《对专利法“产权激励”条款实施效果的冷思考》， 载中国知识产权网站2021年6月26日， http://www.chinaipmagazine.com/ zl/ColumnView.asp?fId=83&id=206.

#8  《中央国家安全委员会第一次会议召开 习近平发表重要讲话》，载中国政府网2014年4月15日， http://www.gov.cn/xinwen/2014-04/15/ content_2659641.htm.

#9 同注释!0。

$0 参见石俊杰：《人类命运共同体理念下的“总体国家安全观”研究——对西方国际安全观的超越》，载《重庆大学学报（社会科 学版）》 2020年第6期，第198页。

（二）完善知识产权安全法律制度与政策

知识产权安全法律制度是知识产权安全治理的主要手段。运用法治手段治理知识产权安全问题 是知识产权安全的基本特征，是依法治国的基本要求。现行知识产权安全规范较为原则且法律层级过 低，难以应对复杂的国际知识产权安全环境。以2018年发布的《知识产权对外转让有关工作办法（试 行）》为例，首先，其发文机关为国务院办公厅，效力级别与其保护的国家安全和重大公共利益不相 匹配。其次，该办法规定的负责安全审查的主体层级不一，且分管部门过多；中央、地方的权责不清 晰；具体的审查材料、审查流程、审查时限、工作责任留给各审查部门自行决定。这可能导致过于谨 慎的审查倾向，从而不利于我国知识产权事业走向国际化。此外，知识产权领域的反垄断、反不正当 竞争的规制亦有待完善。尽管2019年1月4日出台的《国务院反垄断委员会关于知识产权领域的反垄断 指南》在一定程度上填补了知识产权反垄断领域相关规定的缺失，但其作为政策文件，不具备指导司 法适用的规范地位$1。

完善知识产权安全法律制度应当抓住知识产权基本法的制定窗口。现有各知识产权部门法以私法 规范为主体且均在近期有过修改， 在其中加入有关国家安全的条款较为困难， 也违背民法的体系性要 求。 2019年11月，中共中央办公厅 国务院办公厅印发的《关于强化知识产权保护的意见》， 再次提出研 究制定知识产权基础性法律的问题。知识产权基本法“对知识产权事务中的全局性、长远性、根本性问 题作出规定， 为知识产权的现代化国家治理以及知识产权创造、运用和保护的战略实施， 提出法律上的 活动依据和行为准则， 是为公法领域的基础性法律”。 $2作为公法的知识产权基本法应当承接知识产权 安全治理的主要规范， 明确公权力介入私权运行的基本原则， 同时以立法链接的方式， 赋予有关机关制 定具体知识产权安全审查行政法规、部门规章的权力， 从而形成完整的知识产权安全治理法律体系。

（三）建立关键产业知识产权安全风险预警与应急机制

建立关键产业知识产权安全风险预警与应急机制是私权主体参与知识产权安全治理的重要路径。 当前，我国尚未建立统一协调的知识产权风险预警制度， $3知识产权安全风险预警机制缺乏普及性、 权威性、约束力。由于美国等西方国家咄咄逼人的知识产权安全政策，我国在光刻机、芯片、操作系 统、航空发动机短舱等关键行业面临的知识产权安全风险凸显，建立关键产业知识产权安全风险预警 与应急机制迫在眉睫。

由于知识产权安全威胁的来源既可能是国家也可能是私权主体，在产业层面建立知识产权安全风 险预警与应急机制是较为合理的选择。一方面，企业在海外遭遇知识产权诉讼可能是正常的商业竞争 行为，但如果同一产业的很多企业都在海外遭遇知识产权诉讼，则应当关注该行为对我国知识产权安 全造成的风险。另一方面，以产业联盟的形式建立知识产权安全风险预警与应急机制能够较好地整合 企业层面的信息，同时实现与主管部门的有效沟通。在具体的机制构建方面，相关机制应当包括知识 产权安全信息搜集与处理机制（例如，主要国家的知识产权安全政策监测机制），还应包括行业纠纷 预警与应急机制（例如，海外知识产权纠纷应对指导中心的介入机制等）。

（四）构建企业知识产权安全合规体系

构建企业知识产权安全合规体系是私营部门参与知识产权安全治理的重要方式。如前文所述，知

$1 根据我国《行政诉讼法》和最高人民法院《关于裁判文书引用法律、法规等规范性法律文件的规定》， 行政裁判文书能够直接引 用的最低效力的文件是“国务院或者国务院授权的部门公布的行政法规解释或者行政规章”。更详细的论述参见朱韵：《反垄断指南的 法律性质与司法适用》，南京大学2017年硕士学位论文。

$2 参见吴汉东：《试论“民法典时代”的中国知识产权基本法》，载《知识产权》 2021年第4期，第4页。 $3 参见钱子瑜：《论知识产权海外维权援助体系的构建》，载《知识产权》 2021年第6期，第41-42页。

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