刘某秋与某街道办事处、某区人民政府不履行法定职责及行政复议决定案

——行政机关不完全履行法定职责的判定

关键词  违法建筑  相邻权  投诉举报  不完全履职 

裁判要点 

街道办事处具有对其辖区内违反城乡规划擅自进行建设的违法行为进行查处的法定职责。对违法建筑的投诉举报，应依法履行职责,不应将属于规划领域的执法行为完全建立在他人意见的基础上而放弃自身作为执法主体应当履行的查处职责。 行政机关履行法定职责应当是一个完成的过程，应当经过立案、调查、告知、作出处理决定等几个基本程序。如虽进行了核查，但没有履行立案、书面答复并于一定期限内作出处理认定等程序,应属不完全履行法定职责。

 相关法条

 《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第七十二条  

 《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条第一款

 《中华人民共和国城乡规划法》第九条第二款

 《广东省城乡规划条例》第七十五条 

 《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十一条

      案件索引

    一审：广东省潮州市湘桥区人民法院（2023）粤5102行初6号（2023年6月29日）

      基本案情

 原告：刘某秋

 被告：某街道办事处（以下简称某办事处）

 被告：某区人民政府（以下简称某区政府）

 刘某秋向一审法院起诉请求：1.撤销某府行复〔2022〕35号某区政府驳回行政复议申请决定。2.责令某办事处拆除毗邻**《房屋所有权证》项下房屋西面墙体的停车场的东面墙体及墙体上的蓬棚。

一审法院审理查明：刘某秋是位于**的房屋登记所有权人。从该房产房屋所有权证附图可见，房屋西面墙体毗邻标示为水沟。

2021年11月29日，刘某秋在潮州市12345投诉举报平台进行投诉，诉求标题为“**厂房隔壁民宅存在占用公共沟渠违建”，投诉内容为“位于**厂房隔壁的‘陈某某’市民，存在占用公共沟渠进行民宅违建，严重影响其家中通风及采光问题，现来电投诉，要求职能部门对违建物进行拆除，请相关部门协助处理。”某办事处于同日收悉。2021年12月3日，某办事处到现场进行实地勘察，形成勘察照片，并向投诉人刘某秋了解情况，刘某秋现场提供房屋权属证明及被投诉人“陈某某”的联系方式。2021年12月14日，某办事处针对刘某秋的投诉件进行回复。   

2021年12月29日，某办事处再次收到12345投诉举报平台转来的关于刘某秋的投诉件，主要内容与日期为2021年11月29日投诉件的投诉内容一致，刘某秋同时反映其于2021年11月29日投诉至今，违建建筑仍然存在，要求职能部门尽快对违建物进行拆除。后刘某秋又分别于2022年3月1日、同年3月26日、同年4月11日、同年4月21日、同年5月11日、同年6月2日、同年7月7日、同年9月21日进行投诉，认为某街道存在不作为、踢皮球等问题。2022年9月8日提交书面《申请书》，申请拆除案涉搭建物。

某办事处接到投诉后，到现场进行勘察，走访相关人员，联系某区自然资源局协助提供该厂区的规划图纸以进一步确认规划情况，发函至潮州市城建档案馆要求协助提供**厂规划设计图纸复印件，并对刘某秋进行回复称：被投诉人未越界侵占投诉人产权；投诉人及被投诉人提供的资料存在差异；被投诉人的产权复杂存在历史问题且无法到现场配合处理；现场无法判断被投诉人权属范围；据了解到的“水沟”为**厂权属，即在法院判决时一并判给被投诉人。希望投诉人提供现场原貌相关照片资料，如涉及产权纠纷问题建议双方向司法部门寻求帮助。某办事处确认，针对原告的投诉，因陈某某的案涉搭建物是否属于违建的性质目前尚无法确定，必须由许可部门作出明确决定后才能具备立案条件，故目前仍未进行立案，也未作出最终处理。

刘某秋认为其向某办事处提出拆除违法建筑物的申请，某办事处具有相应的职权，但某办事处一直不履行法定职责，故于2022年10月28日向某区政府申请复议。某区政府于2022年12月11日作出某府行复〔2022〕35号《行政复议决定书》,认为某办事处具有对辖区内违反城乡规划的举报线索进行核查、处理的法定职责。某办事处已经举证证明其在处理案涉举报事项过程中履行核查等职责，且某办事处仍继续对案涉违法线索进行核查，故驳回刘某秋的行政复议申请。刘某秋不服该行政复议决定，于2023年1月4日向本院起诉，并提出上述诉讼请求。

        裁判结果

经就某办事处是否完全履行法定职责问题进行释疑解惑，并将与邻为善、以邻为伴、和谐相处、互帮互助的理念贯穿该案纠纷实质化解的过程中，最终促使某办事处主动履职，原告表示理解和接受，向本院申请撤回起诉。广东省潮州市湘桥区人民法院于2023年6月29日作出(2023)粤5102行初6号行政裁定书：准予原告刘某秋撤回起诉。

        裁判理由

本案系刘某秋认为某办事处不履行法定职责引发的诉讼。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。本案中，刘某秋主张其系被举报违法搭建物的相邻关系人，并基于认为相邻权等合法权益受到侵害而向某办事处提出举报，后认为行政机关未履行法定职责影响到其相邻权益，可以依法提起行政诉讼，具有原告主体资格。

根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条第一款、《广东省人民政府关于乡镇街道综合行政执法的公告》(粤府函(2020)136号)、《潮州市人民政府关于镇街道综合行政执法的公告》(潮府告(2020)6号)中关于行政执法权下放至镇街的相关规定，某办事处具有对其辖区内违反城市规划擅自进行建设的违法行为进行查处的法定职责。

本案争议焦点是某办事处是否依法履行了法定职责。本案中，某办事处收到投诉举报及履行拆除职责的申请后，虽进行了核查，但至今仍没有履行立案、书面答复并于一定期限内作出处理认定等程序，由此，应认定某办事处在本案中对刘某秋的投诉申请有一定的作为行为,但该作为程度不够,属不完全履行法定职责。

驳回复议申请的前提是行政机关没有相应的法定职责或在复议受理前已经履行法定职责。如前所述,某办事处在处理案涉举报事项过程中并未完全履行法定职责,故复议机关应当作出由其继续履行职责的决定。因此,某区政府对刘某秋作出的复议决定主要证据不足,适用法律、法规错误。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百三十六条第一款：“人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决”及第四款：“人民法院判决作出原行政行为的行政机关履行法定职责或者给付义务的，应当同时判决撤销复议决定。”之规定，某区政府作出的驳回行政复议申请决定应当予以撤销。

纵观本案，刘某秋于2021年至2022年间先后多次通过投诉举报平台举报毗邻违法搭建问题并向某办事处申请履行拆除职责。如果简单一判了之，纠纷无法得到彻底解决。为避免“程序空转”，实质性解决行政争议，经向某办事处释法析理，最终促使其主动履职，刘某秋撤回起诉，案件纠纷得以彻底解决。

案例注解

行政执法机关作为国家行政管理的重要组成部分，承担着维护社会稳定和公共利益的职责。法定职责是指行政执法机关根据法律法规授予的权力和责任，履行特定的行政职能，其核心目标是保障公众利益和社会安全。行政机关履行法定职责的来源具体包括法律规范、行政规范、行政允诺、行政契约及先前行为等。履行法定职责之诉所以被提起，往往是因为公民、法人或者其他组织认为其事实状态符合行政机关作出其所申请的行政行为的条件，但行政机关在此前的行政程序中明示拒绝、逾期未作处理或者行政机关作出的行政行为未达到预期，主张其合法权益受到了侵犯。该类案件作为一种重要的行政案件类型，对于实现当事人合法权益以及督促行政机关依法行政、积极行政具有重要意义。

一、履行法定职责之诉的审查对象

所谓履行法定职责之诉，其诉讼标的应为当事人基于一个具体的事实状态提出的如下主张：他的权利由于所请求的行政行为被拒绝或未作出而受到了侵害。法定职责的范围包括：（1）法律、法规以及合法规章、规范性文件规定的职责义务；（2）根据上级行政机关指令产生的义务；（3）先前行为引起的随附义务。例如：行政机关限制当事人人身自由后，有保障其人身权不受他人非法侵犯的义务，行政机关扣押财物期间，负有保障财物的义务；（4）行政协议约定的义务。行政机关不履行法定职责的主要表现：（1）拒绝履行；（2）不予答复；（3）拖延履行；（4）不完全履行；（5）不适当履行。因此，行政不作为的表现形式，既包括行政机关应当履行而未履行或者拖延履行法定职责的情况，也包括行政机关应当履行全部职责而无正当理由仅履行部分法定职责的情况。不完全履行法定职责是不履行法定职责的一种特殊情形，本质上仍属于行政不作为。我们不应僵化地将不作为狭隘地理解为未作出任何行为。对于像本案这样行政机关虽针对违法行为进行了一定的查处行为，但违法建筑却仍然存续，违法后果包括其对规划实施的影响和对相邻权的妨害仍然没有消除，被诉行政机关仍有责任对该违法行为依法进行查处。

二、履行法定职责之诉的审查权限及裁判方式

履行法定职责之诉是独立于撤销之诉的一种诉讼类型，尽管行政机关针对当事人的申请往往也会作出一个明确的拒绝决定，但履行法定职责之诉的诉讼目的并不在于撤销行政机关的拒绝决定，而在于要求法院判决行政机关履行某一法定职责。不履行法定职责类案件的裁判方式，应结合个案实质化解、行政首次判断权，考量具体案情，视裁判时机、有无裁量的空间和必要，选择相应的判决。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条规定“人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行”、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十一条规定：“原告请求被告履行法定职责的理由成立，被告违法拒绝履行或者无正当理由逾期不予答复的，人民法院可以根据行政诉讼法第七十二条的规定，判决被告在一定期限内依法履行原告请求的法定职责；尚需被告调查或者裁量的，应当判决被告针对原告的请求重新作出处理”。本案中，是否对案涉搭建物进行拆除仍需某办事处依职权进行进一步调查后在法定期限内作出处理认定，故应判决某办事处对刘某秋的投诉事项继续作出处理,但刘某秋直接请求拆除案涉搭建物的诉讼请求，法院难以支持。

基于上述分析考量，从实质性化解行政争议的角度出发，承办法官紧盯“尽可能一次性解决纠纷”的目标，能动履职，通过数月近十次召集双方当事人背靠背协调沟通，积极向某办事处释法析理，引导某办事处自行整改，积极履行职责，最终促使某办事处主动纠错，及时履行法定职责，原告的问题得到解决，申请撤回起诉，实质性解决了涉民生行政争议，避免“一案结而多案生”的问题，以能动司法助力法治政府建设,取得了较好的政治效果、法律效果和社会效果。

典型意义：

违法建设侵犯相邻权人合法权益难以救济成为一种普遍现象和薄弱环节。本案以违法建设相邻权人提起的行政不作为诉讼为载体，有效发挥司法能动性，以实质性化解行政争议为导向，督促行政机关切实充分履行拆除违建、保障民生的法定职责，并在这一问题上表明法院应有态度，即使行政机关对违建采取过一定查处措施，但如果不到位仍构成不完全履行法定职责，法院有权要求行政机关进一步履行到位。本案对规范行政机关依法行政，保障人民群众合法权益具有重要示范引导意义。

合议庭成员：林丽如（承办法官）、雷燕君、林文杰

编写人：潮州市湘桥区人民法院    林丽如