广东省潮州市中级人民法院

行政判决书

（2022）粤51行终65号

上诉人（原审被告）潮州市某区人社局。

委托代理人张某，该局工作人员。

委托代理人陈森，广东正冉律师事务所律师。

被上诉人（原审原告）某工程有限公司。

委托代理人许卓广，广东森正律师事务所律师。

委托代理人许扬，广东森正律师事务所律师。

原审第三人某劳务有限公司。

原审第三人李某中等41人。

上诉人潮州市某区人力资源和社会保障局（以下简称某区人社局）与被上诉人某工程有限公司（以下简称某工程公司）、原审第三人某劳务有限公司（以下简称某劳务公司）及原审第三人李某中等41人劳动保障监察行政处理一案，不服广东省潮州市湘桥区人民法院（2022）粤5102行初xx号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人某区人社局副局长及委托代理人张某、陈森，被上诉人某工程公司之委托代理人许卓广到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

一审法院查明，某工程公司系潮汕环线高速公路（含潮汕联络线）项目某工程承建单位 。

2018年,某工程公司将项目工程中的桥梁下部结构工程劳务作业分包给某劳务公司。某劳务公司人员杜某恩组织工人进行施工。

2021年11月22日起，某区人社局陆续收到农民工投诉涉案的欠薪事宜，从某区人社局提交的投诉登记表显示，2021年11月22日投诉人刘某平自己并代表刘某彬、任某勇、任某龙投诉，被投诉人为“某工程公司”，投诉请求“要求支付工资”；2021年11月22日投诉人龚某春自己并代表谭某清、孙某波、谢某华、黄某福、李某康、向某中、谭某见、崔某全、隆某权、卫某奎、彭某文投诉，被投诉人为“某工程公司”，投诉请求“拖欠工资”；2021年11月24日杜某旺投诉，被投诉人为“杜某恩”，投诉请求“2019年10月至2020年11月工资共110400元，要求支付工资”；2021年11月24日谭某平投诉，被投诉人为“杜某恩”，投诉请求“2020年3月至12月工资差86400元，要求支付工资”；2021年11月24日胡某祥投诉，被投诉人为“杜某恩”，投诉请求“2020年4.1、12.31号 共欠工资85500元,要求支付工资”;2021年11月25日杜某树自己并代表李某中、李某、邱某兴、王某林、向某、罗某、陈某、王某华、黄某志、艾某投诉，被投诉人为“某工程公司”，投诉请求“拖欠工资，要求支付”；2022年1月10日谭某见自己投诉，被投诉人“某工程公司”，投诉请求“拖欠工资”；2022年1月11日向某自己投诉，被投诉人“某工程公司”，投诉请求“某工程公司拖欠工人工资121250元”，上述所述投诉人共30名，投诉人向某区人社局提交了杜某恩签名确认的欠条及拖欠工人工资的统计（由刘某平、龚某春、杜某树、李某来、冯某华制作并代为签名）。某区人社局于2021年11月26日立案。

某区人社局分别于2021年11月22日、同年11月24日、同年11月25日、同年11月26日、2022年1月10日、同年1月11日、同年2月9日、同年2月10日、同年2月11日对刘某平、龚某春、杜某树、冯某华、李某来、胡某祥、谭某平、方某峰、秦某、杨某、杜某旺、谭某见、向某、刘某彬、任某勇、任某龙、李某中、王某、王某翮、杨某明、卫某奎、孙某波、隆某权、彭某文、李某康、王某华、王某林、孙某福、崔某全、向某中、陈某、艾某、谭某生进行询问并制作《劳动保障监察调查询问笔录》。谭某见、卫某奎、孙某波、隆某权、彭某文、李某康、向某中、向某、王某华、王某林、秦某、杨某、王某翮、孙某福、艾某、杜某旺等人在《询问笔录》中均陈述其无法提交欠薪凭证。某区人社局还通过电话方式向部分未能到场的投诉人员黄某志、邱某兴、黄某福、谭某清、李某钊、赵某园、王某勇、艾某及电话为199xxxxxxxx的人员进行核实。与艾某的通话音频显示：“何时做工记不清，路费记不清，一起务工的其他人记不住，工资怎么算，我不管的，我只管干活，得问我老公，住的地方也不知道，我也不知道委托谁，签名是我老公签的。”与赵某园的通话音频显示：“应该是2019年10月进场，2020年1月10日离场，做桥梁，我老板杜某恩叫我过去，我工头李某来，欠31500元，如何计算的记不清了，有签合同，但没有看合同不知道与谁签的。”与谭某清的通话音频显示：“2021年务工，我也搞不清楚哪年务工，做到何时也说不清楚，回家交通工具也说不清楚（一会说火车，一会说汽车），工资350元/天，带班叫我过来做的（带班谁说不清楚），务工地方说不清楚。劳动合同有没有签我也搞不清楚，做了多久，欠薪具体金额也说不清楚，具体做什么工作也说不清，什么都做。”与王某勇的通话音频显示：“何时进场想不清楚，离场说不明确，也记不大清楚，谁雇我的我得想一想，工资由杜某恩发放，工资发一点点，欠31500元，我委托李某来，一起务工的人说不出名字，每天多少钱说不清楚，说是年薪吧，务工时间记不起。有没有签合同想不起来，31500元从何时欠记不起来。”与黄某志的通话音频显示：“2020年3月末到5月份，工资拿一点，我老婆是艾某，9500元/月，没有签合同。走的时候拿了几千块钱，当时忘了，拿的不多，千把元，一二千吧，杜总没有写结算单据。” 与邱某兴的通话音频显示：“2019年10月到2019年12月，300元/天，杜某恩叫我过来，不知道一起做工的工人，带班的我想一下看一下，带班姓龚什么的，好像是坐了火车，没有签劳动合同，进场的时候好像签了劳动合同，跟杜总签了，到底签合同没有到现在不是很清楚了，因为过了好多年了。做了三个月就是走了时候给了500元或1000元，没有结算单。”与李某钊的通话音频显示：“好像是2019年10月份到2020年1月份（离场大概时间记不清），老板叫李某来，姓杜的叫杜什么（我看一下）。工资杜某恩给我们的，没领过工资，干活结账，一个月一万多一点，带队李某来承诺的，记不清有没有签合同。”与黄某福的通话音频显示：“何时务工说不具体，说不清楚，工资如何算说不清楚，务工跟谁一起住也说不清楚。”与电话为199xxxxxxxx的通话音频显示：无法体现对话主体名称，工作人员提示下所作出的陈述，“我没去投诉，没有欠条”。

某区人社局于2021年11月24日对杜某恩进行询问并制作询问笔录，杜某恩称其为案涉建设项目的负责人，2018年5月28日某劳务公司基于与某工程公司签订合同后开始入场，一直到2020年12月底完工，2021年元旦通车。2019年9月之前的工人工资，由某劳务公司和某工程公司通过专用账户已支付完毕，但是后续某工程公司就没有代付过工人的工资。某劳务公司欠杜某树、冯某华、龚某春、李某来、刘某平5个班组共45名工人工资335.085万元，目前某工程公司代付了工人工资287万元左右，某劳务公司自己支付260多万元工人工资，共付了工人工资547万元左右。杜某恩于同日代表某劳务公司向某区人社局提交的材料有：营业执照、身份证、委托书、环线某工程计价表及工资核对表等、环线某工程涉路计量情况、施工劳务分包合同、关于要求某工程公司项目部解决农民工工资事宜的函。2021年12月9日杜某恩代表某劳务公司向某区人社局提交的材料有：与梁总谈话记录、与赵总谈话记录、录音音频、欠薪情况表、照片、盘扣明细、成果计算表、租赁设备已完工程数量表、荣誉证书、工资表。上述材料，某区人社局在行政调查程序中均未向某工程公司进行出示并听取其意见。

2021年11月25日,某区人社局对原告下达《劳动保障监察询问通知书》,要求原告2021年12月8日10时前携带员工花名册、2019年10月至2020年12月的工资发放签收表、2019年10月至2020年12月考勤记录（表）、2019年10月至2020年12月的用工管理台账[包括工人的工资结算支付情况、尚欠工人工资统计表（分月结算）、被欠薪工人花名册、与某劳务公司签订的合同及工程结算情况]等相关资料接受询问调查。

原告代理人于2021年12月8日到某区人社局接受询问，其在询问中称，杜某恩所称的欠班组工人共335.085万元不属实，且杜某恩也无法举证提供工人的劳动合同及工人考勤表、人员变动的说明以及工人劳动用工的实名材料包括联系方式等，此外施工期间其公司从未接到有工人反映某劳务公司欠薪情况。原告代理人于2021年12月8日、2022年1月6日、2022年1月10日、2022年1月26日分别向某区人社局提交了相关材料，包括施工劳务分包合同、施工劳务分包补充合同（补001、补002、补005）、验工计价表、劳务结算明细台账、借款单及借条、转账记录、证明、报告、桥梁十二工班劳务合同、劳务作业项目及劳务单价调整表、桥梁十二工班劳务合同补充协议、竣工计价表14-16期、劳务结算明细台账、某工程项目部民工信息表、2020年1、3、4、5、6、7月份农民工工资支付表、2020年1、3、4、5、6月劳务人员逐日考勤记录表、某劳务公司人员核酸检测表、端午节送“粽”情（登记表）、2020年3月15日开工照片、短信聊天记录等。从原告方提供的上述借款单及借条、转账记录显示，2019年10月至2021年2月期间，某工程公司向某劳务公司支付劳务款（含工资）4759300元，另有预支借款42万元。对原告提交的上述农民工工资支付表、劳务人员逐日考勤记录表、借款单及借条、转账记录等材料，某区人社局并未向第三人出示，对其中体现的内容与某劳务公司提供的相关材料以及双方各自主张存在不一致的地方，未进行相应的调查核实。

2021年1月20日，某区人社局向某劳务公司下达《劳动保障监察限期改正指令书》,责令某劳务公司于2022年1月22日前支付李某中、陈某、方某峰、黄某志、艾某等41名工人自2019年10月至2020年12月的工资，合计3023350元。某劳务公司未按要求改正。

2022年1月24日,某区人社局对原告下达《劳动保障监察行政处理告知书》,告知了原告拟对其作出的行政处理决定以及告知原告享有陈述、申辩的权利。原告于2022年1月26日向某区人社局提交陈述申辩书，主要申辩意见：本案纠纷并不是某劳务公司拖欠农民工工资，事实真相是某劳务公司（杜某恩）单方认为承包该工程项目获利达不到其预期收益，而委托代理人杜某恩故意牵头组织鼓动一些不明真相的农民工，虚构虚增欠薪事实及金额，借以“拖欠农民工工资”为名，行恶意讨薪之实。根据某工程公司与某劳务公司签订的合同约定承包模式为“综合单价承包”（包含劳务费），某工程公司依约向某劳务公司支付的款项中包括农民工劳务费。双方于2021年1月29日依合同约定最后已完成全部计量计价，因某劳务公司没依约提供与劳务结算一致的发票及提供真实、有效的农民工工资结清证明等，故某工程公司依照合同约定必须预留履约金和农民工保证金，才导致尾款目前尚未能支付。根据某工程公司向某区人社局提供的证据，可佐证某工程公司已合计向某劳务公司（含代发农民工工资）支付了11124633元。仅仅在2019年10月至2021年2月期间，某工程公司已向某劳务公司支付了劳务款（含工资）4759300元（这金额还不包含预支借款42万元）。某劳务公司杜某恩在2020年11月23日出具的证明、杜某恩于2021年2月5日与某工程公司经理梁某东的短信记录、某劳务公司向某工程公司提供的“2020年1月、2020年3月至6月农民工工资支付表”可印证某劳务公司（杜某恩）在此期间有向农民工发放工资，由此印证某劳务公司单方陈述“我司在2019年10月-2020年12月期间项目未发放民工工资”系虚假陈述。2021年11月12日，在某区人社局劳动监察综合执法大队调解中，杜某恩自己亲口陈述“某劳务公司在2019年10月以后已支付了农民工工资260万元”。按照某劳务公司的陈述，在2019年9月之前某劳务公司的农民工工资全部由某工程公司项目部代发，两者合计已支付给农民工的工资534万元，按这逻辑可见，某劳务公司单方陈述其拖欠农民工工资335万元有悖常理。施工期间，某工程公司项目部设有农民工工资维权监督牌，但在此之前并没有接到某劳务公司主张欠薪名单中所列工人的投诉或反映过欠薪问题。某区人社局在未经合法调查取证的情况下，仅凭简单的电话了解来作为调查方式，径行采信杜某恩提供的欠薪名单并据此拟作出相应行政处理，违背客观事实，于法无据。

某区人社局经审查认为，农民工已经提供了欠条、拖欠工人工资统计、委托书等材料证实欠薪事实存在，原告确实未能提供充足证据证明案涉时间段原告或某劳务公司有向工人实际支付过工资。原告所提交的合同与某劳务公司提交的合同内容上并不一致，双方对价款数额有争议，也未能提供最终结算依据。原告没有按法定程序将工人工资汇入工资支付专用账户，违反法律规定，就应当承担相应的法律后果，原告依法应当先行清偿，再考虑向承包单位进行追偿。某区人社局于2021年11月24日向某劳务公司杜某恩进行询问笔录已得知，2020年11月23日该笔款项是支付案外其他班组共4人的工资，合计10万元，此外就没有支付过工人工资。原告提供的短信记录并不完整，内容含糊不清，工资支付表的月份、数量不全，部分没有任何签名，支付表真实性存疑，这些都不能证明原告或某劳务公司有向工人实际支付过工资；并且从第三人某劳务公司提交的录音材料和谈话记录等资料，可以看出原告方要求某劳务公司出于配合审计等目的，对相关书面材料进行数据操纵，在这种情况下，不能够依据原告方与某劳务公司的相关材料，就剥夺农民工追讨工资的合法权益。综合欠条、询问笔录、录音资料等证据，可看出项目部负责人梁某东有承诺2021年6月会解决工人工资及调价等问题，最终没能处理，导致涉案工人投诉。原告至今未能提供将工人工资汇入工资支付专用账户的相关证据，某区人社局按照劳动者提供的工资数额及其他有关证据依法作出认定。原告主张是某劳务公司收取了巨额劳务款项，不支付给农民工，要求追究刑事责任，涉案人员是否构成犯罪，不影响某区人社局作出被诉行政决定。

2022年2月7日,某区人社局作出某人社监字〔2022〕第6号劳动保障监察行政处理决定,责令某工程公司十五日内清偿李某中、陈某、方某峰、黄某志、艾某等41名工人自2019年10月至2020年12月的工资，合计2723350元，再依法进行追偿，并附拖欠工人工资统计。某区人社局对于案涉41名工人向某劳务公司提供劳务的时间、工资标准、已发放工资数额及发放的方式等基本事实没有作出相应的查明认定，对相关的考勤记录表、工资支付表、借款单及借条、转账记录等材料并未向对方当事人出示并听取其意见，对其中体现的存疑事实没有进行审查和调查，迳以上述审查理由直接采信了农民工的证据并据此作出上述处理决定。该处理决定于2022年2月8日送达给某工程公司。某工程公司不服该处理决定，遂于2022年2月22日诉至一审法院，请求：1.撤销某区人社局作出的某人社监字〔2022〕第6号《劳动保障监察行政处理决定书》；2.案件受理费由某区人社局承担。

另查明, 原告曾于2021年12月29日向被告提交《关于杜某恩带人上访讨要农民工工资一事联合公安部门调查的申请书》，称在配合调查中发现杜某恩提供的农民工工资表人数与实际完成工程数量严重不匹配，工资表里的部分人员从未在工程建设期间来过工地，杜某恩提供的合同疑点重重，鉴于此案件疑点较多且涉案金额较大，申请联合公安部门调查取证。某区人社局于2021年12月31日向某区公安分局发出《关于介入调查某工程公司欠薪案件的函》，主要内容“2021年11月22日，某劳务有限公司负责人杜某恩和5名工头来我局投诉反映其承包某工程公司承建的某工程项目部分劳务工程款结算纠纷一事。后经调查双方提供的合同、工人名单等资料后发现不一致，存在诸多疑点，且很多工人无法联系配合调查，有可能出现诈骗、恶意讨薪、欠薪情况。鉴于人社局调查权限，现请求贵局尽快组织警力介入该案调查，厘清事件真相”。某区人社局于2022年2月18日形成《关于某工程分包劳务公司欠薪案件的情况汇报》，汇报中载明：“2022年1月13日和1月19日，我局与区公安分局有关同志召开会议，讨论分析了案件情况，进一步厘清案件线索。根据再次调查询问：其中1人（杜某旺）再次电话核实时称，工资已支付，申请撤诉；1人多次拒绝接听电话，无法再次核实（谢某华，后续了解，其工资已于2022年1月30日支付，并有签收条）；1人（李某）电话再次核实时候，本人无法清晰说明务工时间等问题，故要求其本人来登记做笔录；1人（罗某）称其已协商解决，申请撤诉。通过对涉案工人再次逐一调查核实，某劳务公司拖欠41名农民工的工资合计3023350元。

因本案涉不稳定因素，潮州市根治拖欠农民工工资工作领导小组于2022年1月25日晚召开协调督办会并形成会议纪要，由某工程公司集团有限公司于1月27日先支付30万元并由某劳务公司发放给工人。

某区人社局称，鉴于部门的调查权，穷尽相应的途径无法进一步调查，就要求公安机关进行介入调查，因为公安机关的回复是说没有立案处理，连公安也无法调查，就没有再进行相应的调查。通过双方的证据进行书面审查并作出了处理决定书。

再查明，某工程公司于2022年3月4日已先行按照行政处理决定清偿工人工资2723350元。

还查明，2022年4月6日，某劳务公司起诉某工程公司，要求其支付工程欠款4705754.553元及利息等，潮州市某区人民法院以（2022）粤xxxx民初731号立案受理。某工程公司提起反诉，要求某劳务公司返还超额支付的工程款1677228.39元及利息损失。该民事诉讼案件尚在审理中。

一审法院认为，本案争议焦点：某区人社局作出的某人社监字〔2022〕第6号劳动保障监察行政处理决定是否合法。根据《劳动保障监察条例》第三条第一款“国务院劳动保障行政部门主管全国的劳动保障监察工作。县级以上地方各级人民政府劳动保障行政部门主管本行政区域内的劳动保障监察工作”、第十条“劳动保障行政部门实施劳动保障监察，履行下列职责：……（三）受理对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为的举报、投诉；（四）依法纠正和查处违反劳动保障法律、法规或者规章的行为。”之规定, 受理对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为的举报、投诉，并对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为作出行政处理，是某区人社局履行劳动保障监察的职责范围。

《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（三）违反法定程序的；……”的规定，行政行为主要证据不足、程序违法的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可判决被告重新作出行政行为。行政机关作出影响行政相对人权利的行为，必须满足法律所确定的事实要件。如若该证据不足或缺失，行政行为认定的事实则不能确定或者存在合理疑点，无法达到行政诉讼法所要求的证据确凿的证明标准。

本案中，案涉处理决定的被处理单位是某工程公司，认定事实是“某劳务公司拖欠李某中、陈某、方某峰、黄某志、艾某等41名工人自2019年10月至2020年12月的工资，合计2723350元，工程建设项目分包，拖欠农民工工资的，由施工总承包单位先行清偿”，所适用的《保障农民工工资支付条例》第三十条第三款规定为，分包单位拖欠农民工工资的，由施工总承包单位先行清偿，再依法进行追偿。可见，被告作出该处理决定的前提是作为施工总承包单位的原告“将工程建设项目分包，分包单位拖欠农民工工资的”，那么，支持上述事实认定和法律适用的证据就是本案的主要证据，即被告应当提出充分且确实的证据证明分包单位拖欠农民工工资的事实，包括欠薪的人员及欠薪数额等基本事实。但从被告举示的作出本案被诉行政行为的证据看，原告提交的材料与某劳务公司提交的材料存在诸多不一致，某劳务公司与原告代理人在某区人社局所作陈述也存在不一致，某区人社局向农民工所作的询问笔录、电话核实音频存在基本事实陈述不清的情况，对此，某区人社局也曾于2021年12月31日基于调查双方提供的合同、工人名单等资料后发现不一致，存在诸多疑点，且很多工人无法联系配合调查，有可能出现诈骗、恶意讨薪、欠薪情况，向某区公安分局发出《关于介入调查某工程公司欠薪案件的函》，后某区公安分局未介入调查，某区人社局也没有就其在调查中发现的疑点作进一步调查核实，对于案涉41名工人向某劳务公司提供劳务的时间、工资标准、已发放工资数额及发放的方式等基本事实没有作出相应调查认定，对相关的考勤记录表、工资支付表、借款单及借条、转账记录等材料均未向对方当事人出示并听取其意见，对其中体现的疑点以及原告主张的诸如“2019年10月至2021年2月期间，某工程公司向某劳务公司支付了劳务款（含工资）4759300元（这金额还不包含预支借款42万元）”与杜某恩主张的“2019年9月之前的工人工资，由某劳务公司和某工程公司通过专用账户已支付完毕，但是后续某工程公司就没有代付过工人的工资”等陈述不一致且存疑的事实没有进行审慎审查及调查核实，根据《劳动和社会保障部关于实施〈劳动保障监察条例〉若干规定》第二十六条“劳动保障行政部门实施劳动保障监察，有权采取下列措施：（一）进入用人单位的劳动场所进行检查；（二）就调查、检查事项询问有关人员；（三）要求用人单位提供与调查、检查事项相关的文件资料，必要时可以发出调查询问书；（四）采取记录、录音、录像、照像和复制等方式收集有关的情况和资料；（五）对事实确凿、可以当场处理的违反劳动保障法律、法规或规章的行为当场予以纠正；（六）可以委托注册会计师事务所对用人单位工资支付、缴纳社会保险费的情况进行审计；（七）法律、法规规定可以由劳动保障行政部门采取的其他调查、检查措施。”的规定，某区人社局未依法充分履行调查核实职责，其作出的处理决定认定事实不清,证据不足。又根据《劳动保障监察条例》第十九条的规定,劳动保障行政部门对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为作出行政处罚或者行政处理决定前,应当听取用人单位的陈述、申辩。本案中,某区人社局作出行政处理决定前,未将原告及某劳务公司提交的证据向对方当事人出示并听取意见，实质上剥夺包括原告在内的当事人所享有的陈述、申辩权,未能依法保障当事人的知情权、参与权和救济权，不符合程序正当原则，程序违法。综上,被告某区人社局作出的行政处理决定事实不清楚，程序违法，依法应予以撤销，对于某劳务公司欠薪金额及人员仍有待进一步核实认定。据此,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第三项之规定,判决撤销某区人社局于2022年2月7日作出的某人社监字〔2022〕第6号劳动保障监察行政处理决定；某区人社局应依法重新作出处理决定；案件受理费50元，由某区人社局负担。

上诉人某区人社局不服一审判决，向本院提起上诉，请求：1.撤销原审判决，依法改判为驳回某工程公司的诉讼请求；2.一、二审案件诉讼费用由某工程公司承担。事实与理由：一、上诉人作出某人社监字[2022]第6号劳动保障监察行政处理决定，事实清楚，合法有据，分包单位某劳务公司拖欠农民工的工资，应当由某工程公司先行清偿。《广东省工资支付条例》第三十三条第一款规定“建设工程领域劳动者工资支付实行专户管理制度，施工总承包单位和分包单位应当将建设项目工程款中的劳动者工资与其他款项分开银行账户管理。工资支付专用账户内的资金除发放工资外，不得用于其他用途，不得提取现金。”《广东省建设工程领域工人工资支付专用账户管理办法》对建设工程领域劳动者工资支付专户管理制度作出更加详尽的规定，其中第三条规定，建设工程领域工人工资支付实行专用账户管理，由施工企业在银行设立工资专户，专门用于发放作业工人工资。施工企业应当通过工资专户将工资按时足额发放至作业工人工资卡。施工企业包括施工总承包企业以及分包企业，如分包企业某劳务公司有开设工资专户，则总承包企业某工程公司可将款项打入某劳务公司的工资专户，由某劳务公司发放工人工资，但某劳务公司并未开设工资专户，某工程公司应该通过工资专户实行总包代付制度，足额发放作业工人的工资。本案中，农民工已经提供相关材料证明欠薪事实，而某工程公司未能证明案涉时间段某工程公司或某劳务公司有向工人实际支付过工资。某工程公司作为施工企业，未能提供证据证实案涉时间段有通过工资专户将工资发放至作业工人工资卡。此外，某工程公司委托代理人来人社局配合调查，称“2019年10月支付了工资28.88万元，2019年12月支付了工资25.05万”，经审查某工程公司所提交证据，该两笔款是某工程公司项目部汇款进入其工资专户的银行支付指令单，并没有提供发放至作业工人工资卡的银行流水明细，无法证实有实际向作业工人发放过工资。为了规范农民工工资支付行为，保障农民工按时足额获得工资，《保障农民工工资支付条例》第三十条规定“分包单位拖欠农民工工资的，由施工总承包单位先行清偿，再依法进行追偿。工程建设项目转包，拖欠农民工工资的，由施工总承包单位先行清偿，再依法进行追偿。”据此，分包单位某劳务公司拖欠农民工工资，应由某工程公司作为施工总承包单位先行清偿，再依法进行追偿，上诉人作出处理决定，适用法律正确。二、上诉人已经充分履行调查核实职责，并依法保障当事人的知情权、参与权和救济权，不存在原审判决所述的剥夺当事人陈述、申辩权的情形。（一）上诉人向某工程公司下达文书，要求其报送有关书面材料进行举证，并且充分保障当事人陈述、申辩权，某工程公司未能充分举证，应承担举证不能的法律后果。上诉人于2021年11月25日向某工程公司下达文书，要求其提供该工程自2019年10月至2020年12月的用工管理台账（包括工人的工资结算支付含工资发放表、考勤记录等情况、分月结算的工人工资统计表、工人花名册含用工起止时间、与某劳务有限公司签订的合同及工程结算情况）在内的相关材料。《广东省建设工程领域用工实名管理暂行办法》（粤建规范〔2019〕1号）第六条第一款规定：“施工总承包企业对实名管理工作负总责，对分包企业实施统一管理，监督其按时足额支付作业工人工资，督促其落实实名管理制度。在施工总承包实施期间，直接承包建设单位发包工程的专业承包企业，应当与施工总承包企业签订管理协议，明确现场管理责任，并按照施工总承包企业的要求开展实名管理相关工作。”第六条第二款规定：“施工总承包企业指定专人负责开展实名管理数据的采集、登记、审核、报送和档案管理等工作。在项目施工现场设立信息采集点，对首次进入施工现场人员采集个人实名管理信息。各类管理台账应当保存至工程竣工且工资全部结清后至少2年。”第六条第三款规定：“施工总承包企业建立现场人员进出场登记制度。在施工现场人员进场后5日内，施工总承包企业要向建设单位或者受其委托的监理单位报送实名登记信息资料并实时更新，实行动态监管。现场人员退场时，施工总承包企业应当为其办理退场登记，填报登记退场日期、用工评价或者诚信记录，并按劳动合同约定结清相关费用。”据此，某工程公司应当提供包含个人实名登记信息、进出场登记信息在内的用工管理台账，但上诉人向某工程公司下达文书后，某工程公司并没有提供包含相关信息的台账（询问文书要求提供：3.员工花名册包括建立劳动关系的劳动者的姓名、性别、身份证件号码、户籍地址及现住址、联系方式、用工形式、用工起止时间、劳动合同期限、工作岗位等内容）。从某工程公司提供的材料，经审查并没有提供通过其专用账户支付该项目案涉时间段工人工资银行流水，也未提供该项目某劳务公司务工人员退场登记等相关资料。此外，根据某工程公司项目工作人员韩某于2022年1月20日提供的材料，第1项：“某工程项目部民工信息表”显示只有2020年2月份后的入职时间，之前的包括2019年前的入职时间未提供，且没有退场时间，某工程公司无法真实证实某劳务公司在该项目工人；第2、3项提供：某工程2020年1、3、4、5、6、7月份农民工工资支付表及相关考勤表，经审查发现，工资签收表与来人社局做询问笔录签名笔迹不一致（在其陈辩时已经与某工程公司相关人员进行核对工人签名笔迹），同样一名工人，在多张工资支付表上的签名笔迹也不一样,且工资发放没有银行发放流水，无法证实已真实发放工人工资；同时，根据某工程公司提供的“某劳务公司人员核酸检测”显示：某劳务公司第三次28人参加核酸，也就是2020年4月16日某劳务公司有28人参加，但是某工程公司提供的4月和5月工资发放表及考勤表显示分别只有5名和6名工人，与实际不符。《广东省工资支付条例》第四十八条规定“因工资支付发生争议，用人单位负有举证责任。用人单位拒绝提供或者在规定时间内不能提供有关工资支付凭证等证据材料的，人力资源社会保障部门、劳动人事争议仲裁委员会或者人民法院可以按照劳动者提供的工资数额及其他有关证据作出认定。”农民工已经提供了欠条、拖欠工人工资统计、委托书等材料证实欠薪事实存在，班组长认同，某劳务公司确认。某工程公司未能提供充足证据证明案涉时间段某工程公司或某劳务公司有向工人实际支付过工资，上诉人一直要求其提供有效的工资专户支付凭证，及全部管理台账，某工程公司无法举证，上诉人依法按照劳动者提供的工资数额及其他有关证据作出认定。某工程公司所提供证据无法真实证明务工情况，更无法证明其所主张的工资发放情况。某工程公司没有充分举证，应承担举证不能的法律后果。（二）针对某工程公司与某劳务公司提供材料不一致，上诉人有出示给双方，并与某工程公司相关人员多次讨论。上诉人工作人员向某工程公司出示了某劳务公司所提供证据，某工程公司也向人社局提供一份类似的合同（合同编号：CSHX[劳]-YZLxx-00x,劳务分包人：佛冈某劳务有限公司），以此来说明某劳务公司提供的2018年5月份的合同系涉嫌造假，可证实上诉人工作人员有将相关材料向当事人出示并听取其意见，针对合同问题，上诉人工作人员依法进行告知，合同的争议，不是人社部门所处理的，告知其去申请鉴定或者去报公安机关处理，某工程公司因此有向某派出所、某公安分局报案。某工程公司与某劳务公司对价款数额有争议，也未能提供最终结算依据，上诉人工作人员依法进行告知，应通过法院走诉讼程序。某工程公司主张在2019年10月至2021年2月期间，已向某劳务公司支付了劳务款（度含工资）4759300元，但建设工程领域劳动者工资支付实行专户管理制，人社局多次与其讨论，并告知其提供相关支付工资的凭证（劳务款包含工资，但工资按规定应通过银行工资专用账户支付），但某工程公司无法提供证据证明在此期间通过工资专用账户发放工人工资。（三）某工程公司与某劳务公司之间的合同争议，不影响某工程公司承担垫付责任，某工程公司先行清偿农民工工资，垫付后有追偿权利，可再依法向某劳务公司进行追偿。某工程公司与某劳务公司之间双方所提交的合同等材料，内容上不一致，某工程公司所主张的总工程款一千两百多万与某劳务公司所主张的总工程款一千八百多万存在差异，双方对价款数额有争议，均是未能提供最终结算依据。然而，某工程公司和某劳务公司之间的价款争议，与支付农民工工资无关，某工程公司和某劳务公司双方均未能提供工资专用账户发放工人工资的相关依据，也不能因为某工程公司与某劳务公司之间的合同纠纷，影响农民工按时足额获得工资。某工程公司应先行清偿农民工工资，再依法向某劳务公司进行追偿。（四）某工程公司主张之前并没有接到某劳务公司主张欠薪名单中所列工人的投诉或反映过欠薪，关于这个问题，综合欠条、询问笔录、录音资料等证据，可看出项目部负责人梁某东有承诺2021年6月会解决工人工资及调价等问题，最终没能处理，导致涉案工人投诉。（五）某工程公司主张，某劳务公司和杜某恩联合农民三方进行恶意讨薪，虚假制造欠薪单据，故意涉诉涉访。首先，被拖欠工资的工人提供了欠条、拖欠工人工资统计、委托书等材料，人社局有向班组长了解相关情况，有向欠薪工人了解情况，工人提供的委托书中也有说明欠薪情况；其次，某劳务公司承认欠薪事实，并且某劳务公司提供的录音资料显示，某工程公司对欠薪300多万元的事实是明知的，这更能够印证欠薪真实性。而某工程公司未能提供将工人工资汇入工资支付专用账户的相关证据，上诉人依法按照劳动者提供的工资数额及其他有关证据依法作出认定。（六）某工程公司于2022年1月26日来我局申辩，人社局再次与其讨论关于其提供的工资发放签收表与投诉人来投诉笔录签名核对，经核对发现，其提供的工资签收表与工人本人的签名笔迹是不一致的，此外根据双方争议较大，人社部门将所有投诉人名单及欠薪金额、务工时期出示给某工程公司看，要求其提供工人的入职、离职信息和工资发放签收表等材料，但是其未能完整有效提供。根据某工程公司的发函，人社局致函公安机关，公安机关因权限问题无法进一步调查。某工程公司称部分工人没有在项目部务工，并表示如果确实在潮该项目务工，来一个他们支付一个工资。人社部门也已通过电话核实工人工资，重点是核实工人是否在潮务工，是否有确实欠薪，依法告知委托他人来投诉的工人要真实陈述事实，否则要承担相关法律责任。核实中工人称确实有欠工资，确实有在潮务工，根据工人实际情况：基本文化程度不高，长年在异地务工，经常换工作地点，务工形式多样（建筑工人务工工薪多样，有的是按照点工计算、有的是几个人组成一个班组按照工作量计算工钱、有的是按照月计算、甚至有的算年薪，点工和按照工作量算工钱较多，有的一个月同时存在两种计算方式，所以要求工人突然接到电话回答1至2年前务工准确时间，每月多少工资，工人很难说清楚，但是工人会记住所欠金额总数，是和谁一起务工的，所以电话核实的重点是否确实有在潮务工，是否确实有被欠工资，是否有委托他人来投诉）。

对于电话核实情况说明:（1）真实姓名艾某，2021年11月8日委托杜某树来投诉登记并作笔录，经电话核实：其表示没读过书不会写字，长年是与其丈夫黄某志一起在外地打工，所有工资及结算情况均由黄某志办理，记得在潮做工被欠是3月至5月工资19000元，年份不记得，住的地方是一个搬迁地方，记账记工都是丈夫黄某志管理。（2）真实姓名黄某志，电话核实：其老婆是艾某是一起来潮务工做钢筋工的，一起开车离开的，和其老婆一起住在一个活动房里面，务工时间是2020年3月至5月，被欠工资19000元，艾某也是一样，每天工作至少10个小时，按9500元每月，加班另算，走的时候就拿了点路费，记得工友四川人姓龚的，还有陈某，委托杜某树来投诉。（3）真实姓名是赵某元，电话核实：2019年10月进场，2020年1月10离场，做桥梁顶升工作，工头李某来，也委托李某来了，工资未发放过，欠31500元，工资按天计算，加班另外算，完工统一计算工钱，有签过合同。（4）真实姓名谭某清，196*年出生，电话核实：无法说清何时务工（但是谭某清称有在项目登记，在某工程公司提供的材料显示：于2020年4月16日在项目部进行过核酸检测，当时有在某工程公司工作人员赵某斌在场，并询问能否提供其相关材料，）欠条在带班的那里龚某（春），并称一起做工的有谭某见，向某、杨某明等，住在高铁站附近的工棚房，并与谭某见、杨某明一起住的，身份证有拿去项目登记，但是项目部没有发过工资，一直没有打钱，过去2年了，不记得签订劳动合同，欠工资11万9还是11万4，得回去看看（对于一个5*岁的农民工，在上午9点多还在工地干活，突然接到电话，不能马上清晰记得快2年前务工的情况属正常，但是记得一起务工人员，有参加项目部组织的核酸检测，说明其确实有在潮该项目务工），修桥、公路两边沟都做，什么都做，听老板安排。(5)真实姓名是王某勇，196*年出生，电话核实：好几年了入场时间不记得了，记得做了2年，年底退场，做桥梁顶升、灌浆工作，杜某恩雇佣，付了一点点其他没有发工资，走到哪都是按照做完活才算工资，欠31500元，一起务工人员有委托的李某来、李某钊、一个小名叫毛某的，上班不休息，一直上班，每年都在不同工地做工，记不清怎么计算工资了，我有委托代班长李某来，他比较清楚。（6）真实名黄某福，196*年出生（某工程公司提供的核酸检测表里有黄某福名字），电话核实：2020年3月入场，做了近1年时间，离场的时候坐的是动车离开的，工资按照天和计件（按工作量计算），完工后统一算工钱，没有按月计算（建筑行业按照工作量算工钱的一种方式），一起务工的人有向某、谭某见、杨某明一起做工，住的是活动房，向某、谭某见我们一起住的，还有一个名字不记得。（7）真实名是程某秀，195*年出生（某工程公司提供的核酸检测表里有其名字），因电话核实时候，开始没开启录音，后续开始录音，以核实前面谈话内容来再次核实：老板接来上班，2019年2月份进场，2021年初离场，工资每月6000元，项目部有认识卢总，赵总等很多人，在项目部做饭的，很多人都认识，并且有在项目部做核酸，工资有问老板要，还欠81000元。根据某工程公司相关人员称，部分工人未在潮务工，可能有恶意讨薪情况，人社局在前期调查的基础上，通过电话核实，其重点是：确认工人是否有委托人来人社局投诉，是否有在该项目务工被欠工资，谁能证明其在务工期间，而不是重点问其何时务工，对于农民工，基本年龄较大、文化程度不高、长年外地做工人员，时间久了重点会记住在哪里做，还有多少工资未支付，而不会重点去记何时开始做的，什么时候走的。电话核实人员，均有提供委托材料载明务工欠薪情况，并拍照原图提供给人社局，班组长认同并有提供某劳务公司的盖章欠条凭证，此外用人单位某劳务公司委托代理人杜某恩均予以认同所欠工资人员名单及所欠金额并签名盖章。上诉人工作人员多次与某工程公司商讨相关材料的真实性、合理合法性，并建议其对不认同某劳务公司提供的劳务合同等材料向公安、法院部门报案处理，人社局对其申辩意见逐一解答，不认同其陈辩意见，并不能以此来推断人社局剥夺了其陈述申辩权利。上诉人已经履行调查核实职责，充分保障当事人合法权益，依法依规作出处理决定。综上，上诉人作出某人社监字[2022]第6号劳动保障监察行政处理决定，认定事实清楚，符合法律规定，程序合法，被上诉人的原审诉讼请求不应得到支持。为此，上诉人特提起上诉，请二审法院查明事实，依法支持上诉人的上诉请求。

被上诉人某工程公司答辩称，上诉人作出的某人社监字（2022）第6号《劳动保障监察行政处理决定书》认定事实不清，依据不足，程序违法，依法应予撤销。理由如下：一、《保障农民工工资支付条例》所规定的“开设农民工工资专用账户或支付专用账户”是为了预防用人单位拒不向劳务人员支付报酬，而不能片面理解为只要工资没有汇入专用账户，就可推定分包单位确实欠薪，这显然于法无据与理相悖。（一）本案中，既然上诉人已经发现某劳务公司负责人杜某恩带5名工头投诉存在诸多疑点，很多工人无法联系配合调查，可能出现诈骗、恶意讨薪，于法于理更应秉承审慎审查态度，依法全面开展调查工作。然而上诉人在明知存在诸多疑点，案件事实尚未查清的情况下，却简单机械执法，径行作出错误的行政处理决定，显然于法无据与理相悖。（二）综合在案证据足以查明：本案并不是农民工直接向上诉人反映某劳务公司欠薪，而是某劳务公司负责人杜某恩鼓动农民工，借以代理人或带班身份，假借农民工欠薪为由，恶意闹访，而非客观真实存在欠薪，事实列举如下：1.涉案工程总价款为12041828.61元，被上诉人在2022年前已合计向某劳务公司（含代发农民工工资）支付11124633元，可见：杜某恩单方陈述“因某工程公司拖欠其几百万工程款才造成某劳务公司欠薪”与事实不符。2.仅自2019年10月至2021年2月期间，被上诉人告已向某劳务公司支付了劳务款（含农民工工资）4759300元（还不包含预支借款42万）。某劳务公司杜某恩于2020年11月23日向被上诉人出具《证明》（证明内容：2020年3-5月份其有向农民工发放工资），对该《证明》杜某恩在本案原审中并无异议，原审法院已确认证明的真实性。由此印证：某劳务公司单方陈述“我司在2019年10月至2020年12月期间项目未发放民工工资”显属虚假陈述。然而，上诉人却刻意回避前述客观证据，根本无视该证据前系投诉方（某劳务公司杜某恩）出具，后投诉方在未能作出合理解释的情况下却又否认其此前陈述。对此，上诉人并没有尽到审慎调查职责，竟然采信杜某恩一方的虚假欠薪诉求。3.上诉人明知被上诉人提交的“2020年1月、2020年3月至6月农民工工资支付表和考勤表”系某劳务公司提供；假如上诉人不认可该证据，至少应将前述“工资支付表和考勤表”向杜某恩及其他劳务人员再行核实，然而上诉人却仅凭自己主观臆测便擅自推定不认可被上诉人提交的证据。上诉人在《上诉状》中陈述“发现工资签收表与来人社局做的询问笔录签名笔迹不一致，已与某工程公司相关人员进行核对工人签名”根本不符合事实。上诉人根本无视被上诉人的提交的前述客观证据，既没有与被上诉人相关人员核对工人签名，也没有向所涉劳务人员核实签名。上诉人又不是笔迹指纹鉴定机构，究竟是凭什么依据或职能就能推翻否定被上诉人提交的证据真实性？当时被上诉人对上诉人主观臆测否定“2020年1月、2020年3月至6月农民工工资支付表和考勤表”签名真实性，提出异议。上诉人办案人员口头回复“虽有某劳务公司盖章，但公司和杜某恩现在否认，所以该证据不能认定”。本案中，针对投诉方多次出现前后矛盾的陈述，上诉人并没有作出调查，而仅仅是主观臆测，选择性采信证据，草率作出不利于被上诉人的主观决定。被上诉人认为，上诉人违法执法，显失公平、有失公允。4.施工期间，被上诉人项目部设有农民工工资维权监督牌，但在此之前并没有接到《劳动保障监察行政处理决定书》记载拖欠工资名单中所列工人的投诉或反映过欠薪问题。从日常生活常理经验法则判断，假如某劳务公司自2019年10月份出现欠薪，那么农民工岂能容忍长达2年时间直至2021年11月份才主张权利？再者，上诉人提交录音音频显示：对话人员如出一辙仅是陈述“反正就是欠薪，以前只是拿点生活费或路费”，而对于关键事实细节却无法作出合理陈述。假如真实存在欠薪，那么农民工岂能容忍用人单位仅仅是支付点生活费或路费就不了了之；假如某劳务公司真存在欠薪事实，那么真被欠薪的农民工会委托欠薪单位指定代理人杜某恩或带班前来讨薪和代收工资？这显然违背合理逻辑，违背日常生活常理。5.上诉人认为“务工人员陈述欠薪得到某劳务公司、班组长确认，便可认定欠薪金额”，依据不足。如前所述，本案的特殊情形系所谓被欠薪人员委托欠薪单位指定杜某恩或带班进行讨薪，甚至存在某工程公司根据《行政处理决定书》垫付的款项部分由杜某恩代领，违背常理，事实存疑。再者，上诉人在向案涉务工人员杜某旺、罗某等人电话核实时，杜某旺却又陈述没有被欠薪，有人拒不接听调查电话，罗某称已协商解决。对于为何案涉务工人员存在前投诉欠薪，其后又否认欠薪的情况，案涉人员并没有作出合理解释，上诉人并没有去深入调查原因，以此去查明背后客观事实。对于某劳务公司或带班主张欠薪，而有案涉务工人员却陈述没有被欠薪的情况，又该如何作出合理解释？综合全案证据及原审查明的事实，所谓的欠薪事实存疑且未能排除合理怀疑，被上诉人有合理理由认为某劳务公司杜某恩及带班存在与务工人员相关配合，恶意投诉的情形。上诉人仅凭务工人员单方陈述欠薪或不存在欠薪，径行草率作出《行政处理决定》显然于法无据，不具备客观真实性和公信力。6.杜某恩在人社行政笔录中陈述“某劳务公司在2019年10月以后已支付了农民工工资260多万元”，那么在2019年9月之前某劳务公司的农民工工资全部由被上诉人代发（直接代发的农民工工资合计274万元），如果按此逻辑，两者合计已支付给农民工的工资比例就已高达534万（260万+274万），那么某劳务公司单方陈述其拖欠农民工工资335万又是从何而来？明显有悖常理。退一步说，既然某劳务公司自认在2019年10月以后其支付了农民工工资260多万元，但又单方主张“2019年10月至2020年12月其拖欠农民工工资合计335万元”，而案涉工程仅自2019年10月份至施工完毕的工资比例就高达595万（260万+335万=595万），案涉工程总价款经双方验工计价并盖章签名确认才12041828.61元，这也显然不符合工程项目的劳务成本占比，违背客观事实。7.结合涉案劳务人员的陈述，胡某祥、谭某平、谭某见、卫某奎、孙某波、彭某文、李某康、崔某全、向某、陈某等人均没有客观真实的欠薪凭证。既然劳务人员无法提交欠薪凭证，那么上诉人仅凭杜某恩单方制作填报的数额作为认定欠薪数额，明显依据不足。既然部分劳务人员陈述某劳务公司有对劳动者进行考勤登记、存在劳动合同和签过工资表，为何某劳务公司和杜某恩拒不提交？为何上诉人对前述问题不进行核实？退一步说，如果上诉人采信案涉劳务人员陈述，那么起码劳务人员对存在“考勤表和工资签领表”的陈述可印证被上诉人在原审中提交证据9（工资支付表、考勤表）的真实性，而且该表其中有刘某平、任某勇等人的工资签领记录；对此上诉人为何不依法抵扣核减？8.上诉人提交音频材料根本无法认定对话主体的确切身份，无法认定对话主体是否曾实际在涉案工程务工、实际务工时间，音频材料中不少对话主体对其何时务工、薪酬如何计算都说不清楚，案涉人员是在上诉人工作人员的提示诱导下作出陈述，其陈述内容不具备客观真实性，不具备合法性和公信力，不足以查明案件事实。假如当事人连务工时间地点、薪酬如何计算、老板是谁都说不清楚，对基本务工信息都不清楚且未能作出合理解释的情况下，那么寄望那些所谓的受托人又如何能如实客观反映案件事实？9.上诉人在《上诉状》中陈述“电话核实重点是是否在潮务工，是否确实有被欠薪，是否有委托他人投诉”，被上诉人认为上诉人在明知本案欠薪事实严重存疑的情形，仍以简单、笼统的电话询问方式来作为调查措施，根本没有把握住审查的重点及核心问题，诸如何时何地务工、工资标准、已发放工资数额及发放方式等，上诉人完全没有履行尽到审慎调查职责。10.退一步说，既然录音对话人员中陈述杜某恩或带班有支付过生活费或部分工资，那么具体是已支付了多少，难道所谓“生活费”不包含的工资报酬金额当中？既然某劳务公司主张“2019年10月以后其没有支付工资”，而录音中对话人员却又陈述存在支付过生活费或部分工资情形，那么上诉人起码理应查明已支付的款项具体金额，依法应在被上诉人垫付款项中予以核减。综上，在案证据足以查明：本案并不是农民工直接向人社局反映某劳务公司欠薪，而是杜某恩鼓动联合农民工，以代理人身份，假借农民工欠薪为由，恶意制造涉诉涉访事件，所谓欠薪是虚假虚构行为，所谓欠薪事实严重存疑且无法排除合理怀疑。（三）上诉人以“被上诉人或某劳务公司未能举证向工人实际支付工资，未能提供证据证实案涉时间段没有通过工资专户发放至作业工人工资卡”为由，要求被上诉人垫付工资，认定事实不清，依据不足：1.如前所述，被上诉人已提交某劳务公司签章确认的“2020年1月、2020年3月至6月农民工工资支付表和考勤表，相互印证杜某恩一方主张欠薪系虚假陈述；上诉人作出《行政处理决定认定》认定的欠薪人数和拖欠工资月份，与该证据记载的出勤人数及已支付工资月份，完全不吻合，这更说明上诉人作出认定事实存疑，依据不足。上诉人完全无视被上诉人提交的客观证据及事实，上诉人仅是为了服务其作出的错误决定，而选择性采信证据，其草率作出的行政处理决定，缺乏客观事实基础。2.《保障农民工工资支付条例》所规定的“开设农民工工资专用账户或支付专用账户”是为了预防用人单位拒不向劳务人员支付报酬，而不能理解为只要工资没有汇入专用账户，就可推定用人单位欠薪。司法实践中以现金或其他支付方式比比皆是。上诉人没有考虑到工程施工领域劳务人员流动性大，确实存在大量分包单位或劳务人员没有提交专用工资账户而造成发包单位未能直接支付至农民工专户的客观实际，上诉人仅凭简单理解便作出“欠薪”推定，显属机械执法，有悖客观事实。3.参照《国务院办公厅关于全面治理拖欠农民工工资问题的意见》（五）规定“在工程建设领域，分包企业负责为招用的农民工申办银行个人工资账户并办理实名制工资支付银行卡，按月考核农民工工作量并编制工资支付表，经农民工本人签字确认后，交施工总承包企业委托银行通过其设立的农民工工资（劳务费）专用账户直接将工资划入农民工个人工资账户。”由此可见，申办农民工个人工资账户和编制工资支付表系分包企业（某劳务公司）的法定义务。本案中，在某劳务公司拒不提供农民工工资账户的情形下，才导致被上诉人根本无法理想化地去执行全部以专户代付的支付方式。（四）上诉人认为“被上诉人未能提交员工花名册包括建立劳动关系的劳动者姓名等、劳动合同、用工岗位等内容”，对此，被上诉人认为这是上诉人强行加重被上诉人的举证责任。参照《国务院办公厅关于全面治理拖欠农民工工资问题的意见》（四）规定“督促各类企业依法与招用的农民工签订劳动合同并严格履行，建立职工名册并办理劳动用工备案。在工程建设领域，坚持施工企业与农民工先签订劳动合同后进场施工，全面实行农民工实名制管理制度，建立劳动计酬手册，记录施工现场作业农民工的身份信息、劳动考勤、工资结算等信息……。”由此可见：分包单位（某劳务公司）作为用人单位，与农民工签订劳动合同并建立职工花名册、制订岗位职责、考勤、工资结算等法定义务在于某劳务公司，而不是被上诉人，被上诉人只是协助监督。被上诉人已通过设立“农民工工资维权监督牌”等渠道，举证了工资支付凭证，某劳务公司出具的支付农民工工资的证明和工资支付签领表和考勤表等一系列证据，被上诉人已充分履行举证责任。至于上诉人所述的“员工花名册包括建立劳动关系的劳动者姓名等、劳动合同、用工岗位等内容”应由用人单位某劳务公司进行举证，依法不能将举证责任转嫁由被上诉人承担。何况案涉务工人员已陈述某劳务公司平时有签订劳动合同，制定工资发放表和考勤表，为何上诉人不责令某劳务公司提交？案涉农民工是否真实被欠薪的举证责任在于农民工，而不是被上诉人，再者本案原审法院为查明案件事实，原审法院已依法通知案涉农民工作为第三人参与本案诉讼，但第三人却经合法传唤拒不到庭，由此产生的不利后果依法不能由被上诉人承担。（五）至于上诉人在上诉状中提到“某劳务公司第三次28人参加核酸，也就是2020年4月16日某劳务公司有28人参加，但某工程公司提供的4月和5月工资发放表及考勤表显示分别只有5名和6名工人”。对此，被上诉人认为上诉人系片面理解，断章取义。因为工程领域中存在不同施工程序需要由不同技术岗位的人员或不同数量的人员需求进行施工的情况，即便务工人员有参与过核酸检测不能同等其在此期间有实际提供过劳务；劳务人员是否实际提供务工及在此期间是否存在欠薪，不能据此主观倒推。如前所述，按照上诉人逻辑只要“没有通过工资支付专用账户支付，被上诉人就应当先行清偿，再依法向分包单位追偿”，显然系对法律法规的片面理解，于法无据。司法实践中，劳动监察部门于法于理不能仅凭“没有通过工资支付专用账户支付”径行倒推出分包单位（用人单位）实际欠薪的结论。二、上诉人调查程序明显违法，未依法充分履行调查核实职责，显属草率机械执法，其作出的处理决定认定事实不清，依据不足，依法应予撤销。（一）上诉人没有严格执行《劳动保障监察条例》等相关规定就某劳务公司是否真实拖欠农民工工资问题进行确实有效的调查。上诉人在未经合法调查取证的情况下，仅凭简单的电话了解等简单粗暴的执法方式来作为调查措施，偏听偏信某劳务公司及杜某恩一方的单方陈述，径行采信杜某恩提供的欠薪名单并据此作出行政处理决定，完全无视客观事实，于法无据，缺乏公信力。上诉人完全无视被上诉人提交的证据和陈述申辩，本案存疑事实没有进行审慎审查和调查，便草率作出行政处理决定，缺乏执法的公信力，侵犯被上诉人的合法权益。（二）案涉时间是否真实存在欠薪及金额多少系本案争议焦点之一，上诉人作为行政职能机关，于法于理应充分履行调查核实职责，科学客观核实案涉农民工的工资标准，核实用人单位某劳务公司的员工花名册表等欠薪的客观依据，而不能仅凭某劳务公司及杜某恩单方提供的欠薪名单及自行填写或自报的欠薪金额来作为定案依据。上诉人在作出行政处理决定前，未审慎审查核实证据，未将案涉证据向被上诉人出示并听取意见，未能充分保障被上诉人享有的陈述和申辩权利，未能依法保障当事人的知情权、参与权和救济权，不符合行政程序正当原则，显然程序违法，认定事实不清，依据不足，依法应予撤销。（三）本案系行政诉讼，有关行政行为认定事实及证据标准依法高于民事诉讼的证据认定规则。民事证据标准中存在高度盖然性一说，而行政行为认定的事实证据标准不能存在盖然性或存在未能排除合理怀疑的情形，也即是说行政机关作出的行政行为所依附的事实存在不能确定或合理存疑时，无法达成行政诉讼法所要求的证据确凿的证明标准；上诉人作为行政机关代表的是行使国家公权力，上诉人对行政行为的合法性、证据确凿证明标准负有举证责任；否则，侵犯了行被上诉人的合法权利。本案中，上诉人在明知存在诸多疑点，案件事实即是否真实存在欠薪尚未查清及未能排除合理怀疑的情况下，便草率作出行政处理决定，依据不足，不具备合法性和公信力。综上，被上诉人认为，本案行政程序违法，上诉人未依法充分履行调查核实职责，显属机械执法；上诉人偏听偏信某劳务公司及杜某恩一方的单方陈述，径行采信杜某恩提供的欠薪名单并据此作出错误行政处理决定，完全无视客观事实，依据不足，缺乏公信力。原审法院认为上诉人作出的处理决定认定事实不清，程序违法，依法予以撤销，于法有据。请二审法院依法查明案件事实，驳回上诉人的上诉请求，维持原判。

原审第三人某劳务公司及李某中等41人均未提交书面陈述意见。

二审经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。

本院认为，本案系劳动和社会保障行政处理案件。《劳动保障监察条例》第三条第一款规定，国务院劳动保障行政部门主管全国的劳动保障监察工作。县级以上地方各级人民政府劳动保障行政部门主管本行政区域内的劳动保障监察工作。第十一条第（六）项规定，劳动保障行政部门对用人单位支付劳动者工资和执行最低工资标准的情况实施劳动保障监察。第十八条第一款第（二）项规定，劳动保障行政部门对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为，根据调查、检查的结果，作出以下处理：（二）对应当改正未改正的，依法责令改正或者作出相应的行政处理决定。本案中，某区人社局具有对某工程公司作出《劳动保障监察行政处理决定书》的职权。双方争议的焦点主要在于：某区人社局2022年2月7日作出的某人社监字〔2022〕第6号劳动保障监察行政处理决定的合法性，取决于认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。现本院综合评判如下：

一、关于某区人社局作出涉案行政处理的事实认定和法律适用问题，主要涉及以下三个方面：

（一）关于农民工向人社部门就拖欠工资进行投诉及应提交的证明材料的问题。《广东省劳动保障监察条例》第八条规定，任何组织或者个人对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为，有权向人力资源社会保障行政部门举报。劳动者认为用人单位侵犯其劳动保障合法权益的，有权向人力资源社会保障行政部门投诉。该条例第三十六条规定：“对符合下列条件的投诉，人力资源社会保障行政部门应当在接到投诉之日起五个工作日内受理，并于受理之日立案查处：（一）投诉时间在法律、法规规定的查处期限内；（二）有明确的被投诉用人单位；（三）投诉人的劳动保障合法权益受到被投诉用人单位的侵害；（四）属于劳动保障监察职权范围并由受理投诉的人力资源社会保障行政部门管辖。投诉人应当向人力资源社会保障行政部门当面提交本人身份证明、投诉文书和反映劳动关系存在的证明材料。书写投诉文书确有困难的，可以口头投诉，由劳动保障监察机构记录，并由投诉人签名。”本案中，某区人社局立案调查程序中，41名农民工提供了欠条、拖欠工人工资统计、委托书等材料证实欠薪事实存在，班组长认同，某劳务公司对欠薪事实及金额也予以确认。据此，41名农民工已向某区人社局进行投诉并依法提交了相关证明材料，已完成了己方在行政程序中的举证责任。

（二）关于用人单位的举证责任问题。《保障农民工工资支付条例》第五十条规定，农民工与用人单位就拖欠工资存在争议，用人单位应当提供依法由其保存的劳动合同、职工名册、工资支付台账和清单等材料；不提供的，依法承担不利后果。《广东省工资支付条例》第四十八条第一款规定：“因工资支付发生争议，用人单位负有举证责任。用人单位拒绝提供或者在规定时间内不能提供有关工资支付凭证等证据材料的，人力资源社会保障部门、劳动人事争议仲裁委员会或者人民法院可以按照劳动者提供的工资数额及其他有关证据作出认定。”《广东省建设工程领域用工实名管理暂行办法》（粤建规范〔2019〕1号）第六条第一款规定：“施工总承包企业对实名管理工作负总责，对分包企业实施统一管理，监督其按时足额支付作业工人工资，督促其落实实名管理制度。在施工总承包实施期间，直接承包建设单位发包工程的专业承包企业，应当与施工总承包企业签订管理协议，明确现场管理责任，并按照施工总承包企业的要求开展实名管理相关工作。”第六条第二款规定：“施工总承包企业指定专人负责开展实名管理数据的采集、登记、审核、报送和档案管理等工作。在项目施工现场设立信息采集点，对首次进入施工现场人员采集个人实名管理信息。各类管理台账应当保存至工程竣工且工资全部结清后至少2年。”第六条第三款规定：“施工总承包企业建立现场人员进出场登记制度。在施工现场人员进场后5日内，施工总承包企业要向建设单位或者受其委托的监理单位报送实名登记信息资料并实时更新，实行动态监管。现场人员退场时，施工总承包企业应当为其办理退场登记，填报登记退场日期、用工评价或者诚信记录，并按劳动合同约定结清相关费用。”本案某区人社局对农民工投诉进行立案后，对某工程公司下达《劳动保障监察询问通知书》,要求其携带员工花名册、2019年10月至2020年12月的工资发放签收表、2019年10月至2020年12月考勤记录（表）、2019年10月至2020年12月的用工管理台账（包括工人的工资结算支付情况、尚欠工人工资分月结算统计表、被欠薪工人花名册、与某劳务公司签订的合同及工程结算情况）等相关资料接受询问调查。但某工程公司并没有提供通过其专用账户支付该项目案涉时间段工人工资银行流水，也未提供该项目某劳务公司务工人员退场登记等相关资料，某工程公司有义务对于拖欠工资情况进行处理，并且在某区人社局介入监察的情况下有义务提出相关的证据证明是否拖欠工资及数额以供某区人社局核查，某工程公司在行政程序中不履行义务，依法应承担不利后果。对于某劳务公司所进行的工程施工及结算，某工程公司应当掌握全部材料，在行政调查程序中，某工程公司提供相互矛盾的证据的情况下，却提出应由某区人社局核查并作出不含有虚假成份的认定的理由，没有法律和事实依据。至于某工程公司与某劳务公司之间的其他纠纷，双方均可以另行救济。

（三）关于某区人社局作出由某工程公司先行清偿处理决定的事实依据和法律依据问题。《中华人民共和国劳动合同法》第三十条第一款规定，用人单位应当按照劳动合同约定和国家规定，向劳动者及时足额支付劳动报酬。《保障农民工工资支付条例》第三十条规定，分包单位对所招用农民工的实名制管理和工资支付负直接责任。施工总承包单位对分包单位劳动用工和工资发放等情况进行监督。分包单位拖欠农民工工资的，由施工总承包单位先行清偿，再依法进行追偿。工程建设项目转包，拖欠农民工工资的，由施工总承包单位先行清偿，再依法进行追偿。本案某工程公司系某工程承建单位，系总承包方，其分包单位某劳务公司拖欠农民工工资，其作为总承包单位应先行清偿，再依法进行追偿。某区人社局立案调查程序中，41名农民工提供了欠条、拖欠工人工资统计、委托书等材料证实欠薪事实存在，班组长认同，某劳务公司对欠薪事实及金额也予以确认。某工程公司提供的材料无法证明其已支付上述41名农民工自2019年10月至2020年12月合计2723350的工资。某区人社局根据查明的事实，向分包单位某劳务公司下达《劳动保障监察限期改正指令书》,责令其支付李某中等41名工人自2019年10月至2020年12月的工资，合计3023350元。因某劳务公司未按要求改正，某区人社局向总承包单位某工程公司作出《劳动保障监察行政处理告知书》,告知拟对其作出的行政处理决定以及告知某工程公司享有陈述、申辩的权利。某工程公司向某区人社局提交陈述申辩书，主要申辩意见为某劳务公司借以“拖欠农民工工资”为名，行恶意讨薪之实。某区人社局经审查，在法定期限内向某工程公司作出某人社监字〔2022〕第6号劳动保障监察行政处理决定,责令其十五日内清偿李某中、陈某、方某峰、黄某志、艾某等41名工人自2019年10月至2020年12月的工资，合计2723350元，再依法进行追偿，并附拖欠工人工资统计。某劳务公司拖欠李某中等41名农民工工资的违法行为一直延续至《保障农民工工资支付条例》生效之后。某区人社局立案、询问、作出行政处理决定等均在《保障农民工工资支付条例》生效之后，因此。某区人社局依据《保障农民工工资支付条例》作出的涉案行政处理认定事实清楚，适用法律正确，并无不当。

综上，本案中41名农民工提交了符合《广东省劳动保障监察条例》第三十六条所规定的欠薪证据并得到分包公司的确认，而作为工程总承包方的某工程公司提供的证据材料不能佐证其已依法支付了41名农民工2019年10月至2020年12月工资，某工程公司依法应当承担不利后果。关于某区人社局电话调查程序中部分农民工对一些细节问题回答不清楚的问题，某区人社局认为系部分农民工文化程度不高，长年在异地务工，经常换工作地点，务工形式多样，记不住细节是正常的，但经过电话核实的农民工均有提供委托材料载明务工欠薪情况，并拍照原图提供给某区人社局，班组长认同并有提供某劳务公司的盖章欠条凭证，本院认为鉴于农民工已向某区人社局提交了相关投诉材料，完成了举证责任，并不能因为某些细节问题记不清楚就否定欠薪事实。因此，一审法院认为关于某区人社局作出的行政处理决定事实不清楚的认定错误，本院予以纠正。

二、关于某区人社局作出涉案行政处理的程序问题

《劳动保障监察条例》第十五条、第十八条及第十九条规定，劳动保障行政部门对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为，有权采取相应措施进行调查、检查；根据调查、检查的结果，可依法责令改正或者作出相应的行政处理决定；作出行政处理决定前，应当听取用人单位的陈述、申辩；作出行政处理决定，应当告知用人单位依法享有申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。《劳动保障监察条例》第十七条规定：“劳动保障行政部门对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为的调查，应当自立案之日起60个工作日内完成；对情况复杂的，经劳动保障行政部门负责人批准，可以延长30个工作日。”本案中，针对农民工的举报，某区人社局于2021年11月26日立案调查，经过询问、限期改正、行政处理告知、听取申辩意见、在法定期限内作出行政处理决定等程序，并于2月8日送达给某工程公司。可见，某区人社局履行了法律规定的调查核实职责，并依法保障了行政相对人的陈述、申辩权利，且在法定期限内办结，其作出的涉案行政处理程序合法。一审法院依据《劳动和社会保障部关于实施〈劳动保障监察条例〉若干规定》第二十六条、《劳动保障监察条例》第十九条的规定，认为某区人社局未依法充分履行调查核实职责，未能依法保障当事人的知情权、参与权和救济权，属程序违法，一审法院的该认定系适用法律错误，本院予以纠正。

综上，某区人社局作出的涉案行政处理认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。一审判决认定事实清楚，但适用法律及处理结果错误，本院予以纠正。上诉人某区人社局的上诉主张成立，本院予以采纳。被上诉人某工程公司关于某区人社局行政程序违法、作出行政处理决定错误的主张均无事实依据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、第六十九条之规定，判决如下：

一、撤销广东省潮州市湘桥区人民法院（2022）粤5102行初xx号行政判决；

二、驳回被上诉人某工程公司的诉讼请求。

本案一、二审案件的受理费各50元，均由被上诉人某工程公司负担。

上诉人潮州市某区人力资源和社会保障局原缴纳的一、二审案件受理费依法予以退回。

本判决为终审判决。

审  判  长   郭旭平

审  判  员   佘淡英

审  判  员   余华芬

二〇二三年四月十七日

本件与原本核对无异

书  记  员   宋  宜